Existen varios pronunciamientos judiciales en los cuales se ha declarado innecesario agotar la instancia administrativa, en particular en las acciones de amparo toda vez que el art. 43 de la Constitución Nacional (“CN”) garantiza ese recurso expedito ante la mera falta de otro medio judicial más idóneo. Por lo cual no se puede obstruir la procedencia del proceso de amparo por el solo hecho de que existieran procedimientos administrativos en curso, o que no se hubiesen tramitado.

Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“CSJN”) ha señalado que cabe prescindir del reclamo administrativo en supuestos justificados cuando se advierte la ineficacia cierta del procedimiento administrativo.[1]

En materia ambiental el derecho administrativo cumple un rol prevaleciente,[2] atento a las políticas ambientales y la función administrativa de control y fiscalización de la gestión ambiental de la actividad privada, por el deber constitucional de proteger el medioambiente que recae no solo en los particulares, sino también en el Estado[3].

A continuación, se exponen dos fallos recientes vinculados al agotamiento de la instancia administrativa ante acciones ambientales que no tramitaron por la vía del amparo:

“Oikos Red Ambiental c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza s/ acción procesal administrativa” – 24.11.2022

En este juicio la actora había solicitado se declare la nulidad de las resoluciones por las cuales se convocó y se aprobó la audiencia pública llevada a cabo en un trámite de Evaluación de Impacto Ambiental de exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales, como así también la nulidad del decreto por el que finalmente se reglamentó dicha evaluación.

Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza hizo lugar a la excepción de incompetencia opuesta por la Provincia demandada, declarando prematura la acción procesal administrativa por no existir una decisión administrativa definitiva que cause estado como condición para la impugnación judicial.

El Tribunal provincial adujo que ello no importa una oposición al art. 32 de la Ley General del Ambiente N° 25.675 (“LGA”) - que establece que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admite restricciones de ningún tipo y especie -, sino sólo supeditar la norma al cumplimiento de los presupuestos legales impuestos, los cuales no se exhiben irrazonables, mucho más teniendo en cuenta la trascendencia de la decisión que tiene efecto erga omnes. De este modo no se impide el acceso a la justicia ya que la sentencia no implica la exclusión definitiva de la revisión judicial, sino sólo la improcedencia formal.

Llegada la causa a conocimiento de la CSJN, el Máximo Tribunal desestimó la queja, remitiéndose al dictamen fiscal, por no cumplirse con el requisito de sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la Ley 48, debido a que la decisión “no cercena el acceso a la justicia, ni clausura la posibilidad del recurrente de reclamar judicialmente en un tiempo posterior, una vez que se haya cumplido con el requisito del reclamo administrativo contra el acto de alcance general que exige el superior tribunal provincial, el cual no tiene plazo para su interposición en aquella sede.”

En el dictamen fiscal, se remarcó la doctrina del Tribunal que determina que la procedencia del recurso extraordinario está condicionada a la inexistencia de vía ordinaria para la tutela del derecho del recurrente.

En concreto, se advierte que por las particulares propias del procedimiento administrativo de la Provincia de Mendoza y las del caso, se juzgó que el requisito no implicaba un impedimento de acceso a la justicia, interpretando en tal sentido que no cercenaba lo dispuesto por el art. 32 de la Ley 25.675.

“Asociación Civil Sin Fines de Lucro Ecovida para el Medio Ambiente c/ Municipalidad de Almirante Brown s/ Acción Recomposición Ambiental” – 13.06.2023

Ante una demanda de recomposición ambiental en la que se peticionaba que se condene al municipio demandado a enviar a disposición final las lámparas que habían sido reemplazadas por la instalación de luminarias LED en el alambrado público y, en el caso que ello fuere técnicamente imposible, se fije indemnización sustitutiva, el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 1 de Lomas de Zamora declaró inadmisible la acción por prematura, conforme los arts. 34[4] y 35[5]  de la Ley de la Provincia de Buenos Aires N° 11.723.

La sentencia fue apelada y revocada por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata.

En este caso, es interesante la posición de disidencia del Dr. De Santis que interpreta respecto el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales que:

• La falta de reclamo administrativo previo es un óbice sustancial para franquear el acceso judicial de su intento (conf. arts. 34 y 35 ley 11.723 cit.). Sin ese paso previo no existe caso judicial al no contar con una controversia que acredite el acceso a la jurisdicción.
• Carece de recibo el argumento de primacía del art. 43 CN, toda vez que no es la vía que eligió cursar la actora, sino que dedujo un reclamo de recomposición ambiental.
• El agotamiento de la instancia administrativa no constituye restricción alguna, sino que sobre su resultado desfavorable se edifica la acción.
• No promedia un caso que deje ver una situación de urgencia que permita encuadrar al proceso en un ciclo precautorio por daño inminente.

La mayoría[6], por el contrario, interpretó que, al tratarse de un proceso sumarísimo que tiene por finalidad la tutela ambiental, los arts. 34 y 35 de la Ley 11.723 posibilitan la gestión del reclamo ante la autoridad estatal, pero no imponen el agotamiento de la vía administrativa.

Para decidir así, la Cámara se basó en los siguientes argumentos:

• Con posterioridad al dictado de la Ley 11.723 se sancionó la LGA, que consagra el principio de congruencia (art. 4[7]), el principio de integración (art. 5[8]), el concepto de la normativa de presupuesto mínimo del ambiente (art. 6[9]) y la defensa jurisdiccional del ambiente (art. 32[10]).
• Argentina suscribió acuerdos internaciones que garantizan el acceso irrestricto a la justicia en asuntos ambientales: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo del año 1992 (art. 10) y el Acuerdo de Escazú (arts. 1 y 8).
• La doctrina de la causa “Gaineddu”[11] , la que, aun habiendo sido dictada en el marco de un proceso ordinario, dispuso que la etapa administrativa previa era excepcional en aquellas situaciones expresamente previstas por ley, garantizándose la accesibilidad a la jurisdicción.
• La analogía de la acción en tratamiento con la vía constitucional del amparo, (art. 43 CN), de donde resulta el carácter expedito ha de predicarse también y, por su esencial naturaleza, como principio a pauta de la acción especial (Ley 11.723).

Bajo estos parámetros, y en tanto la pretensión no se dirige simplemente a controvertir algún acto o resolución administrativa, sino que tiene por objeto la protección del bien ambiental colectivo, el Tribunal sostuvo que la exigencia del reclamo administrativo previo no puede valladar a la vía rápida prevista cuando se trata de actuaciones u omisiones lesivas del ambiente.

Conclusión

Interesa destacar la postura en el fallo “Oikos” y en el voto minoritario en “Asociación Ecovida” respecto a que, en determinadas situaciones, frente a exigencias de acceso formal, el agotamiento de la vía administrativa no implica por sí una violación del art. 32 LGA, ya que ambos son compatibles.

Según dicho criterio, el cumplimiento con el reclamo administrativo previo no implicaba, dadas las circunstancias del caso, un ritualismo excesivo, y por consiguiente no afectaba la tutela efectiva aun tratándose de un caso ambiental.

Si bien la CSJN ha tenido oportunidad de pronunciarse en la causa “Majul”[12], un amparo ambiental en donde declaró que al “… dar primacía a la vía administrativa y rechazar el amparo ambiental, incurría en un exceso ritual manifiesto y vulneró el derecho a una tutela judicial efectiva.”, lo dicho en “Oikos” es relevante, ya que destaca que ante determinadas circunstancias, exigir el agotamiento de la vía no contradice ni conculca el derecho a una tutela judicial efectiva en materia ambiental, lo cual coincide con la posición del Dr. De Santis.