Hace más de dos mil años Heráclito explicaba que el mundo se encuentra en constante cambio con una alegoría muy gráfica: aunque alguien cruce un río en reiteradas oportunidades, el agua que fluye nunca será la misma que fluyó antes. “Nadie se baña en el mismo río dos veces”, o “en el mismo río nos bañamos y no nos bañamos, somos y no somos”; según con qué nivel de precisión se traduzcan las reflexiones del filósofo presocrático. Para simplificar, podríamos resumir la posición de Heráclito sosteniendo que “lo único constante, es el cambio”.

El 16 de diciembre se firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 55/2023 que, entre otras cuestiones, declaró en emergencia el sector energético nacional (Decreto 55). Estamos ante otro decreto de necesidad y urgencia que tiene poco de novedoso y nos deja con la sensación de estar ante una norma que ya conocíamos antes de su publicación.

Por ahora no soplan vientos de cambio en el sector energético y el agua que fluye en el río parece muy similar a la que vimos anteriormente, lo que nos lleva a preguntarnos si lo único constante en el sector energético serán las declaraciones de emergencia.

1) De dónde venimos: congelamientos tarifarios e intervención de entes reguladores

Tan conocida —como anticipada y difícilmente evitable, debemos reconocer— es esta nueva medida que el Decreto 55 reitera varios pasajes de la emergencia energética declarada mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 134/2015 e incluso fue firmado el mismo día que el Decreto 55, un 16 de diciembre. Una diferencia menor, el Decreto 55 declaró en emergencia los segmentos de generación, transporte y distribución de energía eléctrica bajo jurisdicción federal y de transporte y distribución de gas natural. La declaración de emergencia de 2015 se había limitado al sector eléctrico, los servicios públicos de transporte y distribución de gas natural se encontraban de todos modos en emergencia en virtud de lo dispuesto en la ley 25.561 y sus sucesivas prórrogas.

Naturalmente, durante la Administración del expresidente Alberto Fernández también tuvimos una declaración de emergencia. En esa oportunidad, la ley 27.541, aprobada por el Congreso nacional en diciembre de 2019, declaró el estado de emergencia pública sin ningún tipo de relación con la pandemia causada por el coronavirus COVID-19, que recién comenzaría meses más tarde.

En 2019, a diferencia de lo que sucedió en 2015 y se propone en el Decreto 55, la emergencia pública volvió a ser generalizada, de forma similar a lo que había dispuesto la ley 25.561 (ley de emergencia de 2002, vigente por más de 15 años). En el marco de la emergencia de 2019 se congelaron las tarifas de servicios públicos de gas natural y electricidad bajo jurisdicción federal y se intervinieron los entes reguladores de estos sectores (ENRE y ENARGAS).

En 2020, también un 16 de diciembre (no podía ser de otra manera), el congelamiento tarifario fue prorrogado mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1020/2020 (Decreto 1020) y muchas de sus disposiciones atentaron contra la normalización de los servicios públicos del sector energético. El Decreto 1020 dispuso que el plazo para llevar a cabo la renegociación tarifaria definitiva sería de 2 años (31 de diciembre de 2022). Este plazo no se cumplió y se prorrogó al 31 de diciembre de 2023 mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 815/2022.

En el Decreto 55 se reconoce que a pesar del tiempo transcurrido la renegociación ordenada por el Decreto 1020 no fue completada por cuanto ni el ENARGAS ni el ENRE suscribieron los acuerdos de renegociación correspondientes.

2) Dónde estamos: situación regulatoria, fáctica y financiera del sector eléctrico

Los considerandos del Decreto 55 presentan un panorama crítico respecto de los 3 segmentos que componen el sector eléctrico argentino: generación, distribución y transporte de electricidad.

Respecto del segmento de generación, se señala que: (i) la situación financiera del MEM está afectada por un sistema de retribución que no refleja los costos reales de producción; (ii) los niveles de reserva operativa en días de alta exigencia son incompatibles con una operación confiable del sistema; y (iii) en el corto y mediano plazo los niveles de reserva del sistema no evidencian certezas suficientes respecto del ingreso de nuevos equipos de generación.

Respecto del segmento de distribución, entre otras urgencias vinculadas con los sucesivos congelamientos tarifarios, en los considerandos del Decreto 55 se destaca que: (i) la calidad del servicio prestado por los distribuidores sujetos a jurisdicción federal no cumple con los parámetros previstos en los contratos de concesión; (ii) un nivel de inversiones insuficientes provocó la obsolescencia de los activos de estos distribuidores; y (iii) se verifica una situación generalizada de deudas con el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).

Respecto del segmento de transporte, se advierte que la incorporación de potencia en puntos alejados de los grandes centros de consumo no fue acompañada por inversiones de magnitud en el sistema de transporte, lo que derivó en la operación del sistema a plena capacidad, produciéndose congestiones en la Red de Alta Tensión.

La situación fáctica y financiera actual es la consecuencia de una sucesión de medidas “transitorias” que desnaturalizaron el sistema inicialmente previsto en la ley 24.065 y crearon un régimen económicamente insustentable, repleto de incoherencias y distorsiones.

Estas distorsiones se fueron edificando ininterrumpidamente por más de 20 años y tienen su origen en la crisis de 2001 y el abandono del régimen de convertibilidad. Luego de haberse agotado el Fondo de Estabilización Estacional en 2003 se dictaron una sucesión de resoluciones de la Secretaría de Energía que afectaron las variables del cálculo del precio de la energía eléctrica. La primera de estas medidas fue la Resolución 240/2003 de la Secretaría de Energía, allí se señalaba que “las disposiciones contenidas en la presente resolución constituyen normas parciales y transitorias, de necesario y urgente dictado en el marco de la emergencia que afecta la economía del país en cuanto repercute en el MEM”.

Más adelante, el derecho de ejecutar contratos libremente entre los agentes que demandan y ofrecen electricidad que consagra la ley 24.065 fue suspendido “transitoriamente”. Este derecho es uno de los principios fundacionales del régimen jurídico de la energía eléctrica, pero salvo ciertas excepciones —incluyendo los proyectos renovables— se encuentra interrumpido hace más de 10 años.

La “transitoriedad” regulatoria se fue enquistando durante más de 20 años y en la actualidad existe una suerte de sistema paralelo, infra legal, que en cierta medida contradice la ley 24.065 y ha demostrado resultar inconducente para permitir el cumplimiento de los objetivos nacionales en materia de abastecimiento, transporte y distribución de electricidad.

3) Hacia dónde vamos

Aun cuando la situación actual es compleja y la declaración de emergencia inicial repite el guion de una película que ya conocemos, creemos que las perspectivas son positivas y confiamos que la industria energética tendrá años de mucho crecimiento.

En lo inmediato, el principal desafío que enfrenta la nueva Administración es avanzar con un reordenamiento tarifario que, contemplando los criterios que fijó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo CEPIS, otorgue señales de cambio a los prestadores de los servicios públicos de transporte y distribución y, además, ayude a revertir la insustentabilidad económica del MEM.

En paralelo, se impone avanzar con las adecuaciones regulatorias necesarias que permitan regularizar el mercado spot y el mercado a término del MEM sin aumentar los costos operativos que son luego trasladados a los usuarios vía tarifas.

En materia de transporte, ante las restricciones presupuestarias actuales, deberán implementarse los mecanismos necesarios para que las obras de infraestructura en transmisión y transformación que resulten necesarias para el desarrollo de nuevos proyectos puedan ser financiadas por los interesados y/o los beneficiarios.

El inicio de esta nueva emergencia que establece el Decreto 55 ofrece la oportunidad de implementar políticas energéticas que finalmente permitan el desarrollo del sector eléctrico de forma sostenida.

El panorama es muy complicado, pero revertir la situación actual es imprescindible. Como ya hemos comentado en otra oportunidad, creemos que la emergencia constante y cíclica, que siempre nos coloca en el punto de partida, atenta contra cualquier instrumentación de políticas energéticas sustentables y de largo plazo que permitan el desarrollo de un sector que resulta indispensable para el desarrollo económico y social de nuestro país.

El plan de reforma energética anunciado por las nuevas autoridades a cargo de la Secretaría de Energía pareciera orientarse a reinstaurar los lineamientos y principios de la ley 24.065 y creemos que la instrumentación de este tipo de medidas, junto con la estabilización macroeconómica, permitirán revertir la crítica situación actual.

A la fecha de esta columna resta conocer cómo y cuándo se implementarán las medidas anunciadas. Si el programa de reformas es exitoso, podremos comenzar un 2025 atípico, sin que el sector energético se declare en estado de emergencia un 16 de diciembre.