El pasado 20 de abril de 2022, el Banco Central del Uruguay puso a consideración de las entidades del sector financiero y del público en general un proyecto normativo que apunta a regular una figura legal establecida en el artículo 34 del Texto Ordenado de la Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay.

Dicho artículo 34 establece en lo referido al tema en cuestión que “… La Superintendencia de Servicios Financieros también reglamentará y controlará la actividad de aquellas entidades no incluidas en la enunciación precedente que:

I) Realicen colocaciones e inversiones financieras con recursos propios o con créditos conferidos por los siguientes terceros:

a) Personas físicas que sean directores o accionistas de las mismas, según la definición que al efecto establezca la Superintendencia de Servicios Financieros,

b) Instituciones de intermediación financiera nacionales o extranjeras,

c) Organismos internacionales de crédito o de fomento del desarrollo,

d) Fondos previsionales del exterior o fondos de inversión sujetos a una autoridad reguladora, en los cuales el o los créditos conferidos a cada entidad a la que refiere este literal, no represente un porcentaje de las inversiones del fondo a ser determinado por la reglamentación de la Superintendencia de Servicios Financieros,

e) Toda otra persona jurídica de giro financiero, fideicomiso financiero o patrimonio de afectación de análoga naturaleza, que – reuniendo los requisitos establecidos en el literal d) precedente – sea autorizado por la Superintendencia de Servicios Financieros a tal efecto, la que tendrá un plazo de sesenta días para expedirse al respecto. En caso de que transcurra el plazo sin que se emita la autorización expresa, se considerará fictamente autorizada la operación. El plazo precedente se suspenderá si la Superintendencia de Servicios Financieros requiriera información adicional, reanudándose su cómputo cuando se hubiere presentado la misma. Las entidades comprendidas en este numeral están habilitadas a actuar como contraparte en las operaciones definidas por el literal F) del artículo 123 de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995….”

“La reglamentación de y fiscalización de las entidades comprendidas en los numerales I) y II) del inciso precedente se limitarán a otorgar la adecuada información a los consumidores, procurar la protección de los mismos respecto a las prácticas abusivas y la prevención del lavado de activos  y financiamiento del terrorismo…”.

El proyecto normativopretende modificar la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero (la “RNRCSF”) incorporando a la misma la figura de las “Entidades Otorgantes de Crédito” (el “Proyecto Normativo”). A continuación desarrollamos las principales características del Proyecto Normativo.

1. Concepto de Entidades Otorgantes de Crédito

El Proyecto Normativo incorpora la figura de las Entidades Otorgantes de Crédito (las “Entidades Otorgantes de Crédito”), y las define como “aquellas personas físicas y jurídicas que, sin ser empresas administradoras de crédito ni empresas de servicios financieros, en forma habitual y profesional otorguen créditos con recursos propios o con créditos conferidos por determinados terceros” (inciso primero del artículo 86.3 de la RNRCSF).

La definición busca por tanto fijar el ámbito de los sujetos que quedarán comprendidos en dicha nueva reglamentación. Para ello, recurre a tres grandes conceptos: la exclusión de actividades comprendidas en otras “licencias” operativas reguladas por la normativa del BCU, básicamente las administradoras de crédito y las empresas de servicio financiero, los sujetos comprendidos y finalmente, la actividad propiamente.

1.1. Actividades excluidas.

De acuerdo con la normativa vigente dictada por el BCU existen actualmente dos entidades, además de las instituciones de intermediación financiera que pueden realizar operaciones crediticias. Por un lado se encuentran las Administradoras de Crédito, autorizadas a otorgar créditos bajo modalidades de tarjetas de crédito y similares. Por otro lado, se encuentran las Empresas de Servicios Financieros, que son entidades que pueden realizar ciertas actividades auxiliares a la actividad financiera como giros, transferencias, cambio de monedas y que, adicionalmente pueden incluir en su actividad la del otorgamiento de créditos.

De acuerdo con el Proyecto Normativo, la figura de las Entidades Otorgantes de Crédito es residual respecto de las antes citadas (empresas administradoras de crédito y empresas de servicios financieros) en tanto, no podrán otorgar créditos mediante el uso de tarjetas de crédito, órdenes de compra u otras modalidades similares (en cuyo caso les sería de aplicación el régimen jurídico previsto para las empresas administradoras de crédito). Pero tampoco podrían prestar otros servicios, tales como giros, transferencias, cambio de monedas junto con la actividad de crédito, pues de lo contrario ingresarían en la figura de las Empresas de Servicio Financiero. De incorporar alguna de estas actividades o modalidades de crédito, deberán registrarse bajo las restantes licencias operativas.

1.2. Únicamente sujetos de derecho

En segundo lugar, se define a los sujetos incorporados en la nueva figura como a las “personas físicas o jurídicas” que realicen actividad crediticia.

De esta forma, quedarán supuestamente excluidas de la reglamentación eventuales figuras legales otorgantes de crédito que se encuentren comprendidas en patrimonios de afectación tales como fideicomisos, fondos de inversión o similar. En la medida que tales estructuras legales no son por sí sujetos de derechos (personas físicas o jurídicas) bajo el derecho uruguayo, podría sostenerse que quedan fuera del objeto de la regulación.

En tal sentido, el administrador y dueño del patrimonio de afectación denominado fiduciario y que debe ser una persona física o jurídica en sí mismo, no actúa en tal carácter como gestor de su propio patrimonio sino de un patrimonio ajeno y para una finalidad específica. Bajo este entendimiento podría entenderse que la definición del Proyecto Normativo no les resultará aplicable.

De todos modos, este aspecto entendemos deberá ser confirmado o aclarado por el regulador una vez dicte definitivamente la norma en cuestión, si comprende tanto a sujetos de derecho actuando por sí o como gestores de patrimonios ajenos.

Finalmente, la norma no distingue entre sujetos de derecho públicos o privados, con lo cual, aún aquellas entidades estatales que tengan competencia crediticia quedarán comprendidas en el alcance del Proyecto Normativo. Tal cuestión, de confirmarse en la norma que resulte aprobada, podrá generar inconvenientes en cuanto a ámbitos de competencia y controles entre entidades públicas. 

1.3. Otorgamiento habitual y profesional de créditos.

Finalmente, el tercer aspecto de la definición del Proyecto Normativo tiene que ver con el objeto de actividad, quienes “… en forma habitual y profesional otorguen créditos con recursos propios o con créditos conferidos por determinados terceros…”.

Esta definición a nuestro modo de ver tiene una amplitud tal quecomprende cualquier modalidad o forma en que se instrumente una operación crediticia. Esto a primeras luces puede resultar inconveniente y hasta ilegal si se analiza el fundamento y ámbito de actuación que el Texto Ordenado de la Carta Orgánica del BCU otorgó a la Superintendencia de Servicios Financieros, tal como explicaremos a continuación.

El Proyecto Normativo en forma expresa contempla algunas exclusiones a la necesidad de regístrate como entidad otorgante de créditos cuando se realice actividad crediticia vinculada a:

(i) A las entidades que otorguen créditos a su personal;

(ii) A las entidades que otorguen créditos a los proveedores de bienes y servicios no financieros que otorguen crédito comercial a sus clientes; y

(iii) A los organismos de seguridad social que confieran créditos a sus afiliados y beneficiarios.

Fuera de tales áreas excluidas expresamente, advertimos que el Proyecto Normativo plantea ciertas “zonas grises”. A vía de ejemplo, no se otorgan criterios objetivos que permitan calificar al desarrollo de la actividad como “habitual” y “profesional” (por ejemplo, en razón de cantidad de operaciones, volumen de créditos concedidos, etc.) dejando en definitiva con cierto grado de discrecionalidad e inseguridad situaciones de entidades que participen en operaciones de crédito pero en forma puntual o individual.

Así, la habitualidad y profesionalidad como conceptos indeterminados generan incertidumbre a la hora de poder definir cuales sujetos son realmente los que deben cumplir con la normativa del BCU. No queda claro si la originación del crédito debe cumplir con un encuadre o espacio territorial (sujetos receptores del crédito en Uruguay, o también del exterior). Este hecho plantea dudas respecto de actividad de crédito por parte de entidades financieras del exterior, bajo modalidades de “Project Finance”, o inclusive entidades holding de empresas locales que financian el giro de sus filiales, etc..

Pero además, un aspecto que entendemos que el BCU aún no ha puesto foco es en la revisión del propio concepto de actividad crediticia. En una economía donde el dinero se ha “desmaterializado”, en donde existen mecanismos de pago de transacciones de la economía real que se hacen con acreditaciones en cuentas o dinero electrónico y por tanto, ocurren órdenes a terceros, que implican la asunción de un riesgo de crédito del intermediario, si estas entidades también quedan o no comprendidas dentro de la regulación es nuevamente una cuestión que el Proyecto Normativo no aclara. En algunos casos, tratándose de instrucciones de giros o transferencias podrá considerarse excluido tal actividad al existir licencias específicas que comprenden tales actividades. Sin embargo, en el desarrollo que se presenta actualmente en materia tecnológica asociada a actividades financieras, podemos encontrarnos con entidades que deberían quedar incorporadas en la futura licencia prevista por el Proyecto Normativo.

Finalmente, la norma no explicita el tipo de crédito comprendido, y por tanto, actividades de securitización y/o de compra de créditos ya originados, de realizarse en forma habitual y profesional podrían dar lugar a entenderse comprendidos en el Proyecto Normativo bajo análisis.

Los aspectos que brevemente describimos en los párrafos anteriores tornan el alcance del Proyecto Normativo en cuestión distorsivo en lo que refiere a la actividad de crédito en nuestro país. Agrega más incertidumbre que certezas y con eso, dudas y riesgos de los operadores que tarde o temprano se trasladará al costo del financiamiento.

A nuestro modo de ver, el criterio rector para incluir a entidades otorgantes de crédito en la nueva normativa debería partir de ciertos criterios certeros y dentro del fundamento y ámbito de competencia que el legislador le ha dado a la Superintendencia de Servicios Financieros y no más allá. En tal sentido entendemos:

i. Debe tratarse de entidades otorgantes de crédito enfocadas a un consumidor financiero. Para ello, la tarea prioritaria del regulador debe ser enfocarse en delimitar el concepto de consumidor financiero, que en el Proyecto Normativo directamente se omite. Aquellas entidades que no otorgan crédito a consumidores financieros deben quedar excluidos del ámbito de regulación o de lo contrario la potestad regulatoria del BCU excede el ámbito de competencias dado por la ley.

ii. Excluir de la operativa de crédito objeto de supervisión, las operaciones de crédito “asimiladas”, en donde no existe una operación de originación de crédito, sino que se trata de traspasar un riesgo crediticio ya asumido con un tercero.

iii. Delimitar la habitualidad y profesionalidad con parámetros objetivos, determinado sobre la base de volumen operativo, objeto social definido, mínimo de transacciones por año, etc.

iv. Excluir las entidades públicas con programas de crédito cuya supervisión no queda claro que sea ámbito de competencia del BCU de acuerdo con la Carta Orgánica.

2. Limitaciones a las fuentes de financiamiento

Las Entidades Otorgantes de Crédito tendrán sus fuentes de financiamiento taxativamente determinadas por la RNRCSF (en consonancia con lo dispuesto por la Carta Orgánica del BCU, en particular, con el artículo 37 de Ley 16.695 (en su redacción dada por la Ley 18.401 y 18.643).

En particular, el Proyecto Normativo prevé que los únicos terceros que podrán financiar la actividad de las Entidades Otorgantes de Crédito son:

a) Personas físicas que sean administradores o socios de las mismas.

Adviértase que este literal -siguiendo con lo previsto en la Carta Orgánica del BCU- no comprende el financiamiento de los socios que revistan la calidad de persona jurídica, generando un trato desigual a los accionistas/socios personas físicas respecto de los accionistas/socios personas jurídicas, sin una justificación de interés general que lo fundamente. A nuesro modo de ver, la norma es inconstitucional, en la medida que realiza una discriminación en violación del principio de igualdad previsto en la Constitución, entre sujetos colocados en la misma situación jurídica sin fundamento razonable para ello.

b) Instituciones de intermediación financiera nacionales oextranjeras.

c) Organismos internacionales de crédito o de fomento del desarrollo, siempre que estos: i) tengan presencia internacional, ii) sean de reconocida trayectoria, y iii) cuenten con políticas y procedimientos bien definidos para la concesión de créditos.

d) Fondos previsionales del exterior o fondos de inversión sujetos a una autoridad reguladora.El Proyecto Normativo limita esta fuente de financiamiento, disponiendo que el financiamiento recibido de un fondo de inversión no podrá significar más del 20% del activo del fondo.

e) Toda otra persona jurídica de giro financiero, fideicomisofinanciero o patrimonio de afectación de análoga naturaleza; en todos los casos deberán estar sujetos a una autoridad reguladora. Para recibir financiamiento de esta fuente, se requerirá la autorización de la SSF del BCU.

El Proyecto Normativo prohíbe expresamente cualquier financiamiento estructurado de forma tal que cualquier persona física o jurídica no admitida asuma en forma indirecta el riesgo de la operación crediticia. A nuestro modo de ver, tal como ya ocurre con las restricciones a nivel de la normativa de adminstradoras de crédito, el término “indirecto” requerido torna prácticamente inviable cualquier estructura financiera organizada bajo estos esquemas, lo que a nuestro modo de ver tampoco se explica racionalmente y significa una extensión ilegitima de la competencia y delimitación que la ley fijó para esta forma de financiamiento.

3. Clasificación: Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad y de Menor Actividad

El Proyecto Normativo incorpora una clasificación entre las Entidades Otorgantes de Crédito.

Se considera Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad, aquellas cuyos créditos otorgados al cierre del ejercicio económico, superen el equivalente a 100.000 Unidades Reajustables, cotizadas al valor de la fecha de cierre. A la fecha, implicaría un equivalente a, aproximadamente, USD 3.500.000.

Por defecto, serán consideradas Entidades de Crédito de Menor Actividad aquellas cuyos créditos otorgados durante el ejercicio económico no superen el umbral exigido por el Proyecto Normativo.

El umbral anterior, en una actividad crediticia, parece baja, lo cual colocará a todas las entidades bajo la órbita de supervisión más intensa del BCU. No obstante lo anterior, se faculta expresamente a la SSF para -por resolución fundada- incorporar al régimen de Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad a entidades cuyos créditos otorgados sean inferiores a los exigidos por el Proyecto Normativo.

4. Necesidad de inscripción en el registro de Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad

El Proyecto Normativo dispone que las Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad deberán “en forma previa al inicio de sus actividades” inscribirse en el Registro que llevará la SSF, debiendo a tales efectos presentar la información y documentación sobre la propia entidad, sus accionistas/socios y origen de los fondos -entre otra- detallada en el Proyecto Normativo (artículo 86.8 de la RNRCSF).

Adviértase que las Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad que desarrollen sus actividades de concesión de créditos sin la debida inscripción previa en el Registro que lleve la SSF serán pasibles de multas (artículo 712.4 de la RNRCSF).

Por último, el Proyecto Normativo pretende incorporar una “Disposición Transitoria” para las Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad que actualmente se encuentren en funcionamiento al momento en que entre en vigencia esta normativa. En concreto, se prevé un plazo de 180 días contados desde la fecha de publicación de la nueva normativa para solicitar la inscripción en el Registro que lleve la SSF. Estas entidades podrán continuar con su actividad hasta tanto la SSF se pronuncie sobre su solicitud de inscripción.

5. Régimen Jurídico aplicable a las Entidades Otorgantes de Crédito

Las Entidades Otorgantes de Crédito (tanto de Mayor Actividad como de Menor Actividad) estarán sujetas al siguiente régimen jurídico:

§ Administración Societaria: El Proyecto Normativo prevé que solo las personas físicas podrán actuar como integrantes del Directorio o como administradoras de las entidades otorgantes de crédito.

§ Sistema de Seguridad: El Proyecto Normativo incluye la obligación de cumplir con las normas de seguridad que establezca la Dirección General de Fiscalización de Empresas (DIGEFE), dependiente del Ministerio del Interior.

§ Tercerización de Servicios: El Proyecto Normativo incorpora la obligación de solicitar la autorización de la SSF para la contratación de terceros para la prestación a su favor de servicios inherentes a su giro (incluyendo el procesamiento de datos).

§ Prevención del Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo: El Proyecto Normativo dispone un elenco de obligaciones en esta materia, asimilando a estas entidades con las empresas administradoras de menores activos y los prestados de servicios de administración, contabilidad y procesamiento de datos. Entre otras, deberán: (a) Establecer políticas y procedimientos de prevención; (b) Establecer políticas y procedimientos con respecto a su personal que aseguren un alto nivel de integridad y una permanente capacitación; (c) Designar un oficial de cumplimiento; (d) Informar operaciones sospechosas o inusuales, (e) Controlar en forma permanente y verificar las listas de individuos o entidades asociadas al terrorismo o proliferación de armas de destrucción masiva, etc.

§ Protección al Usuario de Servicios Financieros: El Proyecto Normativo sujeta a las Entidades Otorgantes de Crédito a una serie de obligaciones en materia de protección al usuario de servicios financieros en los mismos términos previstos para los Bancos, Casas Financieras, Empresas Administradoras de Crédito, Empresas de Servicios Financieros, etc. En particular, las Entidades Otorgantes de Crédito deberán cumplir con normas relativas a: (a) Relacionamiento con los clientes; (b) Código de Buenas Prácticas; (c) Notificación al Personal; (d) Atención de Reclamos; (e) Condiciones de los Contratos; (f) Cláusulas Abusivas; (g) Tasas de Interés y Usura; (h) Sitio en Internet; etc.

§ Transparencia y Conductas de Mercado: El Proyecto Normativo prevé obligaciones para las Entidades Otorgantes de Crédito en materia de transparencia y conductas de mercado en los mismos términos previstos para los Bancos, Casas Financieras, Empresas Administradoras de Crédito, Empresas de Servicios Financieros, etc. En concreto, las Entidades Otorgantes de Crédito deberán cumplir con ciertas normas relativas a: (a) Publicidad; (b) Principios de Ética; (c) Código de Ética; etc.

§ Información y Documentación: El Proyecto Normativo incluye diversas obligaciones para las Entidades Otorgantes de Crédito de Mayor Actividad en materia de información y documentación en idénticas condiciones a las previstas para las empresas administradoras de crédito. Así, las Entidades Otorgantes de Crédito deberán cumplir con la normativa vigente sobre: (a) Acceso a la Información por parte del BCU (también aplicable a las de Menor Actividad); (b) Responsable del Régimen de Información; (c) Requisitos de Resguardo y Conservación de la Información y Documentación; (d) Plan de Continuidad Operacional; (e) Conservación y Reproducción de Documentos; (f) Información sobre capitalización de partidas patrimoniales, aportes no capitalizados, riesgo crediticio, personal superior, hechos significativos, etc.

§ Régimen Sancionatorio y Procesal: Finalmente, el Proyecto Normativo dispone de una tipificación de sanciones específicas para el caso de incumplimientos por parte de las Entidades Otorgantes de Créditos.

6. Reflexiones finales

La forma en que se encara la regulación de las entidades de crédito plantea varias incertidumbres sobre su alcance e incorpora procesos a quienes ya actúan en un ámbito de libertad que pueden distorsionar el mercado crediticio local.

Entendemos que el BCU deberá clarificar aquellas zonas grises del Proyecto Normativo en la futura norma que permita en definitiva fijar claramente el ámbito de los sujetos comprendidos dentro de dicha regulación.

En particular creemos que la norma que termine siendo dictada no puede exceder el ámbito de competencias que la propia ley le ha otorgado al BCU. Ello en la medida que sigue siendo una que se puede realizar en régimen de libre competencia y acceso y por tanto no deben incorporarse exigencias que distorsionen el marco legal autorizado.