Introducción

El Decreto 340/2025, dictado el 21 de mayo de 2025, ha sido objeto de múltiples cuestionamientos por su incursión en materias tradicionalmente reservadas al Congreso Nacional. Mientras que gran parte del debate público y académico se ha concentrado en los límites que impone al ejercicio del derecho de huelga, este trabajo propone abordar otro eje, no menos trascendental y hasta ahora poco explorado: el rediseño normativo que propone el decreto en torno a la navegación, la Marina Mercante Nacional y el régimen laboral específico de los trabajadores embarcados.

El análisis se centrará particularmente en las reformas introducidas al Decreto-Ley 19.492/44 y las leyes 20.094 y 27.419, pilares normativos del régimen de bandera nacional.

Previo a ello, un mínimo análisis sobre la naturaleza jurídica de la norma en tratamiento.

¿Qué es el decreto 340/2025?

Introduce modificaciones significativas en materias laborales y sindicales, como la regulación del derecho de huelga y la redefinición de servicios esenciales. Estas áreas están tradicionalmente reservadas al Congreso Nacional y no pueden ser modificadas por el Poder Ejecutivo sin una delegación legislativa expresa y específica.

La Constitución Nacional, en su artículo 76, establece que la delegación legislativa al Poder Ejecutivo solo es admisible en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con un plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca.

En este contexto, la pregunta es, ¿qué clase de decreto es el 340/2025? ¿Es un DNU? La norma no lo dice. Por ende, no lo es.

¿Es un decreto reglamentario? La norma intenta decirlo, pero definitivamente no lo es. No nos vamos a expedir sobre sus considerandos por no aportar al debate. Aunque cita normas que habilitarían tal delegación, ésta en realidad no existe, no hay ni en el decreto 70/23 ni en la ley 27.742 delegación en materia laboral. Desde este primer punto de vista el decreto en análisis se presenta como sumamente frágil. Tan frágil que resulta difícil creer que sorteará exitosamente un examen constitucional por sus formas. Como veremos, tampoco parece que pueda hacerlo por cuestiones de fondo.

El régimen de matrícula y operación: apertura del mar a intereses privados. El Decreto 19.492/44.

El Decreto-Ley 19.492/44 ha sido históricamente uno de los instrumentos normativos fundamentales para la organización del trabajo a bordo y la regulación del transporte por agua bajo bandera nacional. Su texto original incluía exigencias estrictas en torno a la nacionalidad del armador, el registro de buques, la tripulación y la operación en cabotaje. Tal vez demasiado estrictas pero respondiendo a una lógica de protección del trabajo argentino y de fortalecimiento de una marina mercante propia.

El Decreto 340/2025 modifica sustancialmente este régimen. Entre los principales cambios se destacan:

Sustitución del artículo 1°: Se redefine el concepto de buque nacional, admitiendo el registro bajo bandera argentina de embarcaciones sin exigencia de propiedad nacional mayoritaria ni tripulación argentina. Este cambio habilita de facto la creación de un registro abierto, asimilable al modelo de "bandera de conveniencia", en contradicción con el principio de control efectivo nacional establecido en los convenios internacionales, como el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR)[1].

Reforma del artículo 3°: Se suprime el requisito de residencia habitual y nacionalidad argentina para los armadores, facilitando la participación de operadores extranjeros con escasa o nula vinculación económica con el país.

Sustitución del artículo 6°: Se eliminan disposiciones referidas a la tripulación nacional y al régimen laboral protegido, reduciendo las exigencias a estándares mínimos vinculados con la seguridad operativa, sin consideración por los derechos laborales ni la protección del empleo local.

Artículo 8° y 10: Se derogan las restricciones para la operación en tráfico de cabotaje, permitiendo que embarcaciones extranjeras o matriculadas sin exigencias de nacionalidad puedan participar en rutas que históricamente se reservaban al interés económico nacional.

Artículo 14: Se modifica el régimen sancionatorio, reduciendo las capacidades de fiscalización y control por parte de la Prefectura Naval Argentina y otros organismos técnicos nacionales, bajo una lógica de "simplificación" administrativa que implica una menor supervisión estatal.

En conjunto, estos cambios representan un verdadero giro doctrinario y normativo: de un sistema de navegación centrado en la soberanía y el interés nacional a un modelo liberalizado, con fuerte competencia de flotas extranjeras y desprotección del trabajo embarcado argentino.

Este desplazamiento normativo, hay que decirlo, contradice las mejores prácticas internacionales en materia de política marítima, como las recomendaciones de la OMI[2], la OIT[3] y los regímenes de protección del pabellón observados en la Unión Europea o incluso en Estados Unidos.

Reformas sustanciales a la ley 20.094.

Entre las modificaciones destacadas se encuentran:

Derogación del artículo 56: Este artículo establecía restricciones para la eliminación de un buque de la matrícula nacional, fundadas en el interés público.

Modificación del artículo 57: Se ajustan los requisitos para la eliminación de la matrícula nacional, eliminando la necesidad de un certificado de libre disponibilidad otorgado por el Registro Nacional de Buques.

Sustitución del artículo 109: Se redefine la integración del personal embarcado, estableciendo nuevos criterios para los cuerpos de cubierta y máquinas.

Modificación del artículo 143: Se establece que el 75% del personal de maestranza y marinería debe ser argentino o extranjero con residencia permanente, permitiendo excepciones mediante declaración jurada del armador.

Respecto al artículo 109, el texto anterior establecía una integración rígida del personal embarcado, con porcentajes definidos de tripulación argentina. La nueva redacción permite una composición más abierta, sin fijar límites mínimos de nacionalidad.

El artículo 143 también se flexibiliza, disminuyendo el requisito de nacionalidad argentina en los puestos de marinería y maestranza, en favor de una mayor participación de extranjeros con residencia. Estos cambios, aunque cuestionables en su legalidad, transforman una normativa orientada al fortalecimiento del pabellón nacional y del trabajo argentino en un régimen de operación más permeable al mercado internacional.

Modificaciones a la Ley 27.419.

La Ley 27.419 fue sancionada en 2017 como un régimen integral de promoción de la Marina Mercante. El Decreto 340/2025 no deroga expresamente la ley, pero sustituye o elimina numerosos artículos, entre ellos:

Se alteran las condiciones de acceso a beneficios fiscales y crediticios, eliminando requisitos como el uso de tripulación nacional o la construcción local de buques.

Se derogan los artículos 31 y 32, que creaban el fondo de desarrollo y los mecanismos de promoción del financiamiento.

En consecuencia, el esquema original, orientado a fortalecer capacidades logísticas, tecnológicas e industriales argentinas, es reemplazado por un modelo puramente desregulado, donde la competitividad se basa en costos laborales bajos y apertura irrestricta del registro.

Consideraciones constitucionales sobre la competencia normativa.

La amplitud de las reformas introducidas plantea serias dudas sobre su legalidad. No se ha identificado una delegación legislativa expresa que habilite al Poder Ejecutivo a modificar —por decreto reglamentario— los regímenes normativos que aquí se han abordado. El DNU 70/2023, aunque invoca una emergencia general, no puede constituirse en fuente de delegación válida, ya que él mismo fue dictado por el Ejecutivo, no por el Congreso y no incluye la delegación en materia laboral.

La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido clara en la materia. En el precedente "Verrocchi, Alberto c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”[4], el Tribunal reafirmó que el art. 76 de la Constitución Nacional impide cualquier tipo de delegación legislativa indeterminada o carente de control, señalando que las bases de la delegación deben ser precisas, concretas y limitadas en el tiempo. Asimismo, en "Consumidores Argentinos c/ EN - PEN - dto. 558/02 s/ amparo"[5], la Corte invalidó un decreto por considerar que excedía los márgenes de la delegación legislativa autorizada, al avanzar sobre competencias propias del Congreso.

Más recientemente, en la causa "Rizzo, Jorge Gabriel c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ acción de amparo"[6], el Máximo Tribunal reafirmó que el principio republicano exige una clara separación de poderes y que la legislación en sentido estricto corresponde al Congreso, especialmente cuando se trata de regímenes estructurales o vinculados con derechos fundamentales.

En este sentido, el Decreto 340/2025 avanza sobre materias cuya regulación corresponde al Congreso, como lo son el régimen de la Marina Mercante, el trabajo a bordo y los derechos colectivos de los trabajadores. Ninguna de las normas invocadas en sus considerandos justifica su dictado bajo los parámetros del art. 76 CN, lo cual lo vuelve pasible de inconstitucionalidad tanto por razones formales como sustanciales.

La doctrina ha sido consistente en señalar estos límites. Jorge Horacio Gentile sostiene que "la delegación legislativa no puede ser una excusa para que el Ejecutivo asuma competencias legislativas generales, so pretexto de urgencias o de eficiencia en la gestión"[7]. En igual sentido, Germán Bidart Campos advertía que el principio de legalidad requiere que la ley determine los contenidos básicos de las políticas públicas, reservando al Ejecutivo solo funciones reglamentarias.

Por tanto, tanto en su génesis como en su contenido, el Decreto 340/2025 prima facie configuraría un exceso reglamentario que colisiona con principios estructurales del derecho público constitucional argentino.

Comparación internacional: políticas de pabellón y regulación laboral en el transporte marítimo

La tendencia a liberalizar los regímenes de matrícula y operación de buques no es exclusiva de la Argentina. Sin embargo, los países que han optado por sistemas más abiertos lo han hecho dentro de marcos regulatorios mucho más robustos y estratégicos que el propuesto por el Decreto 340/2025.

Unión Europea: Los Estados miembros mantienen registros diferenciados (como el RIF francés o el registro internacional danés), pero estos operan bajo estrictos estándares laborales y técnicos. En todos los casos, se exige el cumplimiento de convenios internacionales de la OIT (como el MLC 2006)[8], condiciones laborales dignas para los trabajadores embarcados y normas que garantizan una participación significativa de tripulación nacional.

Estados Unidos: El régimen de cabotaje estadounidense está regulado por el Jones Act (Merchant Marine Act de 1920)[9], que impone una estricta reserva del tráfico interior a buques construidos en EE.UU., propiedad de ciudadanos estadounidenses y con tripulación estadounidense. Este modelo, que protege el empleo y la industria naval local, es una referencia mundial en cuanto a políticas de defensa del interés nacional en la navegación. Y si bien el Decreto 340/2025 hace referencia a la antigüedad de algunas normas como punto en contra en sus considerandos, el Jones Act supera ya los cien años de vigencia.

Brasil: Aunque ha adoptado ciertas flexibilizaciones, el país sostiene un régimen de reserva del cabotaje para su flota de bandera, con reglas laborales estrictas y participación estatal en la planificación del sector. La Ley de Cabotaje y el programa BR do Mar reflejan una estrategia de fortalecimiento progresivo del sector local.

Países como Noruega han establecido registros internacionales para competir globalmente, pero exigen cumplimiento estricto de estándares laborales y de seguridad, y garantizan representación sindical y negociación colectiva para las tripulaciones.

En todos estos casos, la apertura del registro nacional está acompañada por mecanismos de protección del trabajo y del interés estratégico, cosa que el Decreto 340/2025 omite por completo. Lejos de seguir ejemplos equilibrados, la norma argentina propone una liberalización sin regulación compensatoria, exponiendo a la Marina Mercante nacional a una competencia desigual y desprotegida.

Conclusión

Del análisis general del Decreto 340/2025 se desprende con claridad la intención de dinamizar la Marina Mercante nacional a través de un marco más competitivo y adaptado a las nuevas condiciones del comercio marítimo. Esta intención se apoya, de forma más o menos explícita, en la idea de que ciertas rigideces laborales y regulatorias podrían estar obstaculizando el crecimiento del sector.

Ahora bien, la técnica normativa utilizada para implementar estos cambios plantea interrogantes importantes. El decreto no se presenta como un decreto de necesidad y urgencia (DNU), ni encuentra respaldo suficiente en una norma legal previa que delegue de forma expresa al Poder Ejecutivo la facultad de reformar aspectos sustantivos de leyes vigentes como la Ley 20.094. La existencia de legislación en vigor, junto con precedentes reiterados de la Corte Suprema que exigen reserva legal en materia de derechos laborales, sugiere que el camino institucional elegido puede presentar dificultades desde el punto de vista constitucional.

Esto no significa desconocer la necesidad de una revisión del régimen vigente ni restar valor a un debate que contemple la modernización del sector. Antes bien, invita a considerar que el rediseño de un marco normativo tan complejo y estructural requiere consensos amplios y un procedimiento legislativo que garantice su estabilidad y legitimidad. En ese sentido, la experiencia comparada muestra que los procesos de apertura en materia marítima suelen ir acompañados de esquemas institucionales robustos y participativos.

Por ello, si el objetivo es construir un régimen que combine apertura con desarrollo sostenido, empleo de calidad y resguardo de capacidades estratégicas, el marco más adecuado seguirá siendo el del debate parlamentario, el diálogo institucional y el respeto por el orden constitucional vigente.