Por María Lorena Schiariti y Enrique V. Veramendi

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, de conformidad con el dictamen de la Procuradora Fiscal, declaró que el plazo de caducidad para demandar al Estado Nacional al que remite el artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos no rige en caso de silencio de la Administración.

El 11 de febrero de 2014 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “Corte Suprema”) dictó sentencia en la causa “Biosystems S.A. c/ Estado Nacional – Ministerio de Salud – Hospital Posadas” y precisó los alcances del artículo 31 de la Ley de Procedimientos Administrativos vigente en el orden federal (la “LPA”), en cuanto a la aplicación del plazo de caducidad de noventa (90) días hábiles judiciales previsto en artículo 25 de la LPA (el “Plazo de Caducidad”) para iniciar la demanda contra el Estado Nacional o sus entes descentralizados.

La doctrina sentada por el fallo en comentario es que el Plazo de Caducidad sólo resulta aplicable cuando la Administración resuelve en forma expresa el reclamo administrativo interpuesto. En cambio, en caso de que la Administración no se pronuncie sobre el reclamo administrativo, incluso después de que el interesado haya pedido “pronto despacho”, el Plazo de Caducidad no resulta aplicable y el interesado puede promover la demanda en cualquier momento dentro del plazo de prescripción que resulte aplicable.

1. El texto del artículo 31 de la LPA

El artículo 31 de la LPA, según la reforma introducida en 2000 por la Ley N° 25.344, establece que en los casos en que la parte interesada en un procedimiento administrativo interpone reclamo administrativo, el Estado Nacional debe resolver ese reclamo dentro de los noventa (90) días (hábiles administrativos) de formulado.

Dispone además que, vencido ese plazo, el interesado puede requerir “pronto despacho” y que, si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días (también aquí, hábiles administrativos), podrá iniciar la demanda, agregándose que dicha demanda “deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25” de la propia LPA, el que establece el Plazo de Caducidad.

Desde la modificación del artículo 31 por la Ley N° 25.344, en la doctrina y en la jurisprudencia se ha discutido si el Plazo de Caducidad (i) sólo era aplicable en los casos en que el reclamo administrativo era resuelto en forma expresa por la Administración (como ocurría con anterioridad a la referida reforma) o (ii) si también era aplicable en los supuestos en que el Estado Nacional mantenía silencio (es decir, no resolvía el reclamo) luego de interpuesto el pedido de “pronto despacho”.

Esta última posibilidad era rechazada por destacados autores y por alguna jurisprudencia, pero hasta el presente la cuestión no había sido zanjada por la Corte Suprema.

2. El caso resuelto por la Corte Suprema

En noviembre de 2004, la empresa Biosystems presentó reclamo administrativo previo ante el Ministerio de Salud con el objeto de obtener el cobro de una serie de facturas impagas derivadas de una relación contractual correspondiente a los años 1999-2000.

Transcurrido largamente el plazo con que contaba el Ministerio para resolver ese reclamo, en marzo de 2007 la empresa solicitó “pronto despacho” a fin de instar a la Administración a que se pronunciara al respecto. A pesar de ello, el Ministerio no emitió ninguna decisión sobre el reclamo. Ante la falta de respuesta al reclamo presentado, en abril de 2008 la empresa inició demanda judicial.

El Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 7 desestimó la demanda, por entender que había sido iniciada luego de haber transcurrido el Plazo de Caducidad (plazo que consideró aplicable a pesar de que la Administración nunca se había pronunciado sobre el reclamo de la empresa).

Ante la apelación de la empresa, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (la “Cámara”) resolvió revocar la sentencia de Primera Instancia y declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de la LPA. La Cámara concluyó que esa norma condiciona indebidamente el acceso a la justicia, al encadenar el plazo para configurar la denegatoria por silencio (mediante la presentación del pedido de “pronto despacho”) con el Plazo de Caducidad.

Contra esa decisión el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario ante la Corte Suprema, que declaró admisible el recurso y revocó parcialmente la sentencia de Cámara en cuanto declaraba la inconstitucionalidad del artículo 31 de la LPA, pero la confirmó en cuanto habilitaba a la empresa a tramitar el juicio iniciado.

3. La interpretación del artículo 31 de la LPA seguida por la Corte Suprema

La Corte Suprema, por unanimidad y sobre la base de los fundamentos del dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal, Laura Monti (el “Dictamen”), declaró que el artículo 31 de la LPA es constitucional pero, al mismo tiempo, concluyó que el Plazo de Caducidad sólo aplica en los supuestos en que el reclamo administrativo es rechazado en forma expresa por la Administración.

En el Dictamen —seguido por la Corte Suprema— se concluye que, cuando el interesado interpone reclamo administrativo y la Administración no se expide al respecto, resulta facultativo para el particular reputar que ese reclamo ha sido tácitamente denegado (por “silencio” de la Administración) y proceder al inicio de la demanda. Por ende, ante el silencio de la Administración, no corresponde aplicar el Plazo de Caducidad, sino que el interesado puede promover la demanda cuando así lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripción que resulte aplicable.

Según se explica en el Dictamen, esta es la interpretación que mejor se concilia con el texto del artículo 31 de la LPA y con los precedentes de la Corte Suprema en materia de silencio administrativo, emitidos respecto de normas provinciales similares.

4. Consideración final

La interpretación seguida por la Corte Suprema es consistente con sus fallos anteriores en esta materia y configura un relevante y valioso precedente en favor del acceso a la justicia y la protección del derecho a la tutela judicial efectiva en las causas contra el Estado Nacional.