El 7 de marzo del corriente año, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia en la causa “Alpha Shipping S.A. c/ Provincia de T.D.F. A. e I.A.S. s/ contencioso administrativo – medida cautelar”, en la cual resolvió -por mayoría- que, el plazo de prescripción de 2 años previsto en el art. 65, inc. 4), del Código Penal para la aplicación de multas, también es aplicable en materia sancionatoria impositiva local. 

(i) El instituto de la prescripción liberatoria como cuestión de derecho común. Antecedentes jurisprudenciales

En materia de prescripción de tributos locales, a partir del precedente “Filcrosa s/ incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda”[1], la Corte Suprema se ha expedido reiteradamente en el sentido de que corresponde aplicar las disposiciones que el Código Civil contiene sobre dicho instituto, resultando inválidas las normas locales que fijan términos y/o causales de suspensión e interrupción de la prescripción o que establezcan formas de cómputo de los plazos prescriptivos diferentes a los normados en la legislación de fondo.[2]

Ello, en el entendimiento de que el instituto de la prescripción forma parte del derecho común sancionado por el Congreso Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y que, mediante el ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional mediante el art. 75, inc. 12), de la Constitución Nacional, se buscó establecer estándares homogéneos en todo el territorio nacional para dotar de mayor seguridad jurídica a las relaciones obligacionales -incluyendo aquí a las obligaciones tributarias-, para evitar la existencia de regulaciones disímiles sobre la prescripción en cada una de las jurisdicciones. Es decir, se procuró instituir un único régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esa vía.

Esta doctrina jurisprudencial ha sido ratificada en el precedente “Volkswagen c/Provincia de Misiones”[3], en el cual la Corte resolvió que los plazos de prescripción, cuyo cómputo se inició durante la vigencia del Código Civil, se rigen por dicha ley y por la interpretación que de ella ha realizado a partir del precedente “Filcrosa”, lo que -a su vez- ha sido reiterado en numerosos pronunciamientos posteriores.[4]

(ii) La naturaleza penal de las infracciones tributarias. Aplicación de las disposiciones generales del Código Penal

Por otro lado, en lo que respecta a las infracciones tributarias, el máximo Tribunal federal ha resuelto desde antaño que éstas revisten carácter penal y que, por ende, le resultan aplicables los principios del derecho penal. Refiriéndose a las multas tipificadas en la Ley 11.683, ha dicho que “…no tiene carácter reparador sino penal, porque ha sido establecida en la ley para prevenir y evitar la violación de sus disposiciones y no para reparar el daño”[5] como también, que “Las infracciones y sanciones tributarias integran el derecho penal especial y les son aplicables las disposiciones generales del Código Penal, salvo disposición expresa o implícita en contrario.”[6]

En igual sentido, refiriéndose a las sanciones reguladas en el Código Aduanero, la Corte dijo que: “Si bien puede existir un interés fiscal en la percepción de las mul­tas aduaneras, dicho interés no altera la naturaleza principalmente punitiva de tales sanciones a las que son alcanzables los principios ge­nerales del derecho penal.”[7]

En suma, para el alto tribunal las infracciones tributarias revisten naturaleza penal y, por lo tanto, son operativas en esta faceta del derecho administrativo sancionatorio las reglas generales sentadas en el Código Penal, que es el derecho común.

Consecuentemente, quedaba por definirse en la jurisprudencia del alto Tribunal si, para determinar la prescripción en materia de infracciones tributarias locales, debían aplicarse también las disposiciones del Código Penal que es el ordenamiento jurídico de fondo, cuestión que ha quedado zanjada a favor de su prevalencia normativa por sobre lo dispuesto en normas locales, con el pronunciamiento dictado en el caso en comentario.

(iii) El caso “Alpha Shipping”: los fundamentos de la sentencia de la Corte Suprema

En el caso, el  Superior Tribunal de Justicia de Tierra del Fuego había rechazado el planteo de prescripción formulado por la actora, con el argumento de que las normas del código fiscal en materia de prescripción de multas no se encontraban en pugna con la doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema emanada del precedente “Filcrosa”, ni con la naturaleza penal de la sanción de multa, toda vez que el límite temporal previsto por la norma local se encontraba sincronizado con la naturaleza del carácter auto declarativo del tributo cuyo incumplimiento servía de causa para la aplicación de la multa y con el procedimiento reglado para la determinación del tributo, resultando irrazonable -a su criterio- que se aplicase plazos de prescripción distintos para determinar tributos y para aplicar multas.

Esta sentencia fue objeto del recurso extraordinario federal del contribuyente, cuya denegación originó la queja ante la Corte, agraviándose la actora de que la sentencia dejaba inoperativa y sin efecto la normativa aplicable que en su criterio era el Código Penal -norma que fijaba para multas un plazo de prescripción de 2 años-, y que, de esa manera, la resolución impugnada otorgaba primacía a la norma local por sobre el código de fondo, violando el art. 75, inciso 12, de la Constitución Nacional.

En este contexto de la controversia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación decidió por mayoría, y como se adelantó, revocar la sentencia recurrida, ponderando para ello las siguientes cuestiones:

- En primer lugar, ratificó su doctrina tradicional en el sentido de que la sanción por omisión de impuestos, pese al interés fiscal que pueda existir en su percepción, es de carácter penal, ya que las multas funcionan como penas y no como indemnización, constituyendo sanciones ejemplificadoras e intimidatorias en aras de lograr el acatamiento a las leyes.

- En línea con tal entendimiento acerca de la naturaleza principalmente punitiva de las infracciones tributarias, concluyó que resultan aplicables los principios generales del derecho penal.

- Al respecto, la Corte recordó el precedente “Lazaro Rabinovich” (Fallos: 198:139), en el cual había resuelto que las leyes provinciales no pueden reglamentar la prescripción en materia de multas sin violentar lo dispuesto en el art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional (entonces, art. 67, inc. 11), concluyendo que la prescripción de la acción para imponer multa por infracción a las leyes locales sobre descanso dominical se hallaba regida por el código penal.

- A ello agregó que la doctrina del precedente antes mencionado, en cuanto al motivo común que la inspira, es conteste con el criterio jurisprudencial fijado en los precedentes “Filcrosa” y “Volkswagen”. 

Con sustento en estos fallos, la Corte sentenció que la facultad de legislación sobre la extinción de acciones y penas le incumbe al Congreso nacional y está plasmada en el Código Penal, sin perjuicio del derecho de las provincias al establecimiento de infracciones y penas en asuntos de interés puramente local.

(iv) El voto en disidencia del juez Rosatti

En disidencia con la mayoría votó el ministro Horacio Rosatti, quién se pronunció por confirmar la sentencia con sustento en dos cuestiones que ya había dejado de manifiesto en su voto en el referido precedente “Volkswagen”:

- Sostiene que atendiendo a la distribución de competencias que realiza la Constitución Nacional entre el gobierno federal y los gobiernos locales, las jurisdicciones locales conservan un poder de policía y de imposición que les es propio, en virtud del cual pueden establecer un régimen sancionatorio no penal, siendo las encargadas de definir las conductas punibles, las sanciones y sus modos de extinción.

- Como fruto de tal interpretación, consideró que los gobiernos locales tienen la facultad de fijar los plazos, el cómputo y las causales de suspensión e interrupción de la prescripción de las sanciones.

(v) Los interrogantes que despierta el fallo

El fallo dictado por la Corte Suprema ha arrojado luz sobre la legislación aplicable en materia de prescripción de multas tributarias locales, al definir que deben aplicarse las reglas del Código Penal y en particular el plazo de prescripción de 2 años fijado en el art. 65 inciso 4, colocándose en línea con la doctrina emanada del precedente “Filcrosa”.

Aun así, quedan por dilucidar una serie de interrogantes que el tema plantea. El primero de ellos consiste en determinar si las causales de suspensión e interrupción previstas en el Código Penal resultan extrapolables al procedimiento para la aplicación de las multas tributarias y la asimilación que corresponde realizar entre éstas y los actos que llevan a cabo los fiscos en el procedimiento tributario local.

El segundo interrogante reside en la reacción de los fiscos locales frente al fallo de la Corte: ¿provocará que los fiscos determinen las obligaciones tributarias en plazos más cortos, menor a dos años? ¿el resultado del fallo llevará a que las provincias y municipios modifiquen los procedimientos para imposición de sanciones de forma tal de evitar su prescripción?

La relación jurídica tributaria sustancial que nace a partir de la producción de los hechos imponibles generadores de obligaciones tributarias ha sido diseñada a imagen y semejanza de las relaciones obligaciones entre particulares -en especial las nacidas de los contratos-, lo que ha permitido que ciertos institutos y regulaciones propias del derecho privado sean fácilmente asimiladas por el derecho tributario, por supuesto, con las adecuaciones obvias producto de la coactividad que caracteriza a las obligaciones tributarias que nacen de la ley.

En cambio, más allá del deber de cumplir con el imperativo constitucional y convencional de asegurar el derecho de defensa en juicio de cualquier persona a la cual se atribuya la comisión de un delito o infracción (cfr. art. 75 incisos 18, 19 y 22 de la C.N.), no existe tal semblanza entre el procedimiento sumarial y el consiguiente proceso contencioso administrativo de impugnación del acto que ratifica la aplicación de una multa con el proceso penal y las distintas etapas del proceso penal. Tal circunstancia torna de compleja aplicación al procedimiento administrativo sumarial, por ejemplo, algunas de las causales de suspensión e interrupción de la prescripción normadas en el Código Penal.

Éstas y otras inquietudes deberán ser resueltas por la jurisprudencia, y la última palabra la tendrá, nuevamente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación.