El 14 de septiembre de 2020 el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (“Ciudad de Buenos Aires”) promulgó la Ley N° 6325 de Responsabilidad del Estado sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires el 27 de agosto de 2020 (“Ley de Responsabilidad del Estado”).

Mediante esta norma se regula la responsabilidad, directa y objetiva, de la Ciudad de Buenos Aires, por los daños que su actividad o inactividad, legítima o ilegítima, le produzca a los bienes o derechos de las personas. La Ley de Responsabilidad del Estado viene a cubrir un vacío normativo de gran relevancia en el ámbito porteño.

La Ley de Responsabilidad del Estado recepta en gran medida las regulaciones dispuestas en la Ley Nacional N° 26.944 de Responsabilidad del Estado (“Ley Nacional”), con algunos aditamentos y modificaciones interesantes a los que haremos alusión a continuación. 

Síntesis de la Ley de Responsabilidad del Estado

Como primer punto, se establece que la ley resulta aplicable a los organismos del sector público de la Ciudad de Buenos Aires, el cual comprende a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, las comunas, los organismos descentralizados, entidades autárquicas, y a los organismos de la seguridad social (artículo 1°). Sin embargo, no resulta aplicable en los supuestos de (i) responsabilidad contractual –respecto de los cuales se aplicará supletoriamente, siempre que media ausencia de regulación específica– y (ii) en los casos en que la Ciudad de Buenos Aires actúe en su carácter de empleador (artículo 10).

A su vez, en línea con lo dispuesto a nivel nacional, se dispuso que no resultan aplicables, de forma directa o subsidiaria, las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación, sino que la responsabilidad de la Ciudad de Buenos Aires se rige por las normas y principios del derecho administrativo local (artículo 1). Además, se determinó que no resulta procedente la sanción pecuniaria disuasiva contra la Ciudad de Buenos Aires, y sus agentes y funcionarios, sin perjuicio de lo cual se estableció expresamente que las disposiciones de dicha ley no obstan a la procedencia de sanciones conminatorias a su respecto (artículo 1).

En cuanto a los requisitos de configuración de la responsabilidad, la regulación aprobada es similar a lo dispuesto en la Ley Nacional, en tanto contempla distintos requisitos dependiendo de si la responsabilidad encuentra su causa en un obrar legítimo o ilegítimo.

En tal sentido, si la responsabilidad se deriva de la conducta ilegítima de la Ciudad de Buenos Aires, sea esta por acción u omisión, el afectado debe acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) existencia de daño cierto, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; (ii) imputación material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; (iii) relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue; (iv) falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte de la Ciudad (artículo 2). Si la conducta que se imputa es omisiva, ésta sólo generará responsabilidad cuando se verifique la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado (artículo 2).

Según los términos de la Ley de Responsabilidad del Estado, reunidos dichos requisitos, el juez podrá disponer el resarcimiento de todos los rubros indemnizatorios efectivamente acreditados (artículo 2). 

Por otra parte, si la responsabilidad se deriva de una conducta legítima de la Ciudad de Buenos Aires, los requisitos a acreditar son: (i) daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; (ii) imputación material de la actividad a un órgano estatal; (iii) relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad de la Ciudad y el daño; (iv) ausencia de deber jurídico de soportar el daño; (v) sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido (artículo 3). 

Al igual que en la Ley Nacional, la responsabilidad por conducta legítima se considera de carácter excepcional, y da lugar exclusivamente al resarcimiento del daño emergente (artículo 5). 

Sin embargo, la Ley de Responsabilidad del Estado introdujo una modificación relevante respecto de la Ley Nacional en tanto aquella (i) prevé la indemnización del lucro cesante, aunque exclusivamente para supuestos en que se afecta la vida, la salud física y mental o la integridad física de las personas –especificando que dicho rubro no podrá ampliarse a otros supuestos como la pérdida de la chance– ; y (ii) no excluye de su ámbito de aplicación a aquellos daños ocasionados por la actividad judicial legítima, como sí lo hace la Ley Nacional.

Al respecto, cabe destacar que lo dispuesto en cuanto al lucro cesante cobra especial relevancia en el contexto actual de emergencia sanitaria, máxime considerando la amplitud de sus términos. Ello en tanto la extensa serie de medidas adoptadas por el gobierno local, que impactaron de forma directa en los derechos de los particulares, podrían eventualmente dar lugar, por su naturaleza y efectos, a una amplia gama de reclamos para obtener un resarcimiento por los daños ocasionados a la “salud física y mental” de las personas. 

Por otra parte, la Ley de Responsabilidad del Estado prevé la eximición de responsabilidad cuando medie caso fortuito o fuerza mayor –salvo que hubieran sido asumidos expresamente mediante una ley especial– o hecho de la víctima o de un tercero por quien la Ciudad de Buenos Aires no debe responder (artículo 4). 

Adicionalmente, la Ley de Responsabilidad del Estado establece expresamente que, cuando el daño haya sido causado por hechos imputables conjuntamente al Estado y a la víctima, o a terceros por quien aquél no deba responder, la medida de la responsabilidad de la Ciudad de Buenos Aires queda acotada a su concurrencia en la provocación del hecho dañoso, lo que no se encuentra expresamente previsto en la Ley Nacional. 

Con respecto a la responsabilidad por la conducta de concesionarios y contratistas, se establece que la Ciudad de Buenos Aires no debe responder, ni aun subsidiariamente, por tales perjuicios cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada. Sin embargo, el legislador local contempló expresamente la responsabilidad concurrente de la Ciudad de Buenos Aires con el concesionario o contratista involucrado, cuando el daño encuentre su causa en (i) una falta de servicio derivada de la inobservancia del deber expreso y determinado de control o (ii) de una falta grave en el ejercicio del poder de ordenación y regulación del servicio por parte de la Ciudad de Buenos Aires, supuestos que no se encuentran expresamente contemplados en la ley Nacional (artículo 6). 

En cuanto a la responsabilidad por hechos de funcionarios o agentes públicos, se estableció la responsabilidad concurrente con la Ciudad de Buenos Aires (artículo 9). 

La caracterización como obligaciones concurrentes permite la acción de regreso entre los deudores (Estado y funcionario o agente público) teniendo en cuenta el grado de participación de cada uno en el hecho generador del daño. La acción de repetición de la Ciudad de Buenos Aires contra los funcionarios o agentes públicos causantes del daño prescribe a los tres años desde el pago de la condena judicial (artículo 9).

Respeto de la oportunidad para la interposición del reclamo, la Ley de Responsabilidad del Estado establece que la parte interesada podrá deducir la pretensión resarcitoria juntamente con la de nulidad o impugnatoria de actos administrativos o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso correspondiente que le sirva de fundamento; y que, según los casos, podrá también plantear de forma subsidiaria otras pretensiones (artículo 8). 

En cuanto al plazo de prescripción, se prevé un plazo de tres años para reclamos por responsabilidad extracontractual, computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita (artículo 7). Idéntico plazo se prevé en el artículo 9 para la interposición de reclamos contra funcionarios o agentes públicos. 

Por último, en cumplimiento con el derecho de acceso a la información pública, se establece que las sentencias firmes relativas a la responsabilidad de la Ciudad de Buenos Aires deben ser publicadas de manera separada (artículo 11).

Reflexiones adicionales

Como ha dicho la Corte Suprema en varias ocasiones (Fallos 329:759), todos los principios jurídicos –entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el del resarcimiento por daños ocasionados– aunque contenidos en los Códigos de fondo, no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica, porque constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas, aunque puedan interpretarse teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica de que se trate.

La problemática de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios públicos, y la consecuente protección administrativa y jurisdiccional de los ciudadanos frente a la actividad o inactividad administrativa generadora de daños, constituye uno de los puntos claves del derecho administrativo.

Cabe recordar que el Código Civil y Comercial de la Nación establece en su artículo 1.765 que la responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, dependiendo el caso. Además, el artículo 1.766 prevé que los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, se rigen por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda.

Como ya dijimos, tanto la Ley de Responsabilidad del Estado a nivel nacional como en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, establecen que la responsabilidad estatal es objetiva y directa. Esto significa, por un lado, que no es necesario indagar acerca del dolo o culpa del agente público y, por otro lado, que la imputación de éste se justifica a través de la teoría del órgano, es decir, que no es refleja ni indirecta.

De esta manera, la responsabilidad del Estado por los actos de sus órganos será siempre una responsabilidad directa fundada en la idea objetiva de la falta de servicio, aun cuando pudiera existir una falta personal del agente público.

La responsabilidad es directa, a pesar de que el perjuicio se haya producido por la actuación de un funcionario público, ya que los agentes públicos no son mandatarios ni representantes del Estado sino órganos suyos, integrando en esta última calidad la estructura misma del Estado.

La responsabilidad de los agentes públicos es también aprehendida como una garantía para los ciudadanos, aun cuando el primer interesado en que la legalidad sea observada es supuestamente el propio Estado. Pese a ello, la evolución de la responsabilidad estatal ha tenido paradojalmente un retroceso de las responsabilidades individuales de los funcionarios públicos.

Como es sabido, el instituto de la responsabilidad estatal (y más ampliamente, el de la responsabilidad) opera como un incentivo para que la actuación del Estado respete los derechos de los particulares: si una determinada acción u omisión (política pública, acto administrativo o ley, o cualquier forma de actuación estatal) que genera daños genera, al mismo tiempo, la obligación de compensarlos, esa acción u omisión tenderá a realizarse en menor medida que si dicha obligación no existiere. 

Y no sólo es un incentivo, sino que desde la perspectiva constitucional es una exigencia misma de diversos derechos constitucionales, como el derecho de propiedad (Constitución Nacional, artículo 17), el derecho de igualdad ante la ley (Constitución Nacional, artículo 16), el derecho de tutela judicial efectiva (Constitución Nacional, artículo 18) y el principio de razonabilidad (Constitución Nacional, artículo 28).

De ahí que resulta fundamental la regulación específica de la responsabilidad, sea vía jurisprudencial, como se desarrolló este instituto, sea vía legal, como se ha plasmado ahora. Los requisitos de procedencia, los rubros indemnizables, las vías procesales para plantearla, etcétera, son todos elementos que, en su conjunto, y si están diseñados de forma eficiente y justa, incentivan al Estado a (en mayor medida) ajustar su conducta a derecho y no dañar o, si lo hace, a compensar tales daños. 

Por supuesto, decir esto último no implica aceptar que todas las disposiciones de la Ley de Responsabilidad del Estado tiendan a tales fines. Por el contrario, diversas de ellas (por ejemplo, las limitaciones al resarcimiento en el caso de la responsabilidad legítima) tienden a limitar los alcances de la responsabilidad y, por ende, podría considerarse que en algunos casos no son incentivo suficiente para que el Estado opere con el máximo respeto a los derechos y garantías de los particulares. 

Corolario

La responsabilidad del Estado, tanto nacional como local, es una cuestión de suma relevancia para cualquier sociedad, pero lo es más aun en aquellas sociedades como la nuestra donde el Estado posee un rol protagónico por su intervención en el sector privado. En tal sentido, resulta evidente que a mayor injerencia en la actividad privada y asunción de responsabilidades y compromisos para con la sociedad, mayor será el riesgo de ocasionar perjuicios, sea por acción u omisión. Esto teniendo en cuenta, además, que el actual derecho de daños busca, por un lado, la prevención y mitigación de daños y la reparación plena del damnificado, por otro lado.

A lo dicho se suma que, en el contexto actual de emergencia sanitaria y de pandemia, y considerando las medidas adoptadas por el gobierno nacional y los gobiernos locales, es probable que el instituto bajo análisis cobre aún mayor protagonismo. 

Por lo dicho, resulta fundamental familiarizarse con las disposiciones de la Ley de Responsabilidad del Estado y analizar sus posibles interpretaciones y aplicaciones, principalmente en lo que refiere a sus disposiciones más novedosas (por ejemplo, reparación del lucro cesante cuando se afecte la vida, salud o integridad física de las personas), respecto de las cuales los precedentes jurisprudenciales existentes podrían no resultar aplicables, requiriendo y promoviendo así un mayor desarrollo de la jurisprudencia en la materia.

A modo de conclusión, y en línea con los principios democráticos y republicanos establecidos en la Constitución Nacional, resulta oportuno recordar las enseñanzas de Rodolfo Bullrich, para quien el ciudadano debe poner “sumo cuidado en la elección de sus gobernantes, porque en definitiva él será quien pague los perjuicios que causen sus representantes, agentes o funcionarios”.