Por Damián Navarro

En el Boletín Oficial del 8 de agosto de 2014 fue publicada la Ley Nº 26.944 que regirá la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas.

Esencialmente, la norma ha venido a incluir en el derecho público la regulación de la responsabilidad del Estado que hasta ahora surgía del Código Civil. Así, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires podrán dictar sus propias normas de responsabilidad del Estado aunque obviamente dentro de los límites que impone cada constitucional provincial, la constitución nacional y tratados internacionales. Se trata de dotar a la responsabilidad del Estado en un enfoque iuspublicístico compartido en general por la doctrina especializada y que se sintetiza en que la responsabilidad de los sujetos estatales constituye una típica institución perteneciente al derecho público regida por principios propios que son por su naturaleza opuestos o en parte diferentes a los que imperan en el derecho privado en atención a la necesaria armonización con el interés público que involucra a la actividad estatal (Perrino, Pablo, “Crítica al enfoque iusprivatista de la responsabilidad del Estado”, Obra Colectiva, Cuestiones de Responsabilidad del Estado y del Funcionario Público, Buenos Aires, Ed. RAP, 2008, p. 57)

Así, la Ley Nº 26.944 no regula los supuestos de responsabilidad estatal de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, que quedarán sujetas al derecho local tal como la Corte Suprema de Justicia de la Nación lo ha venido considerando recientemente (al resolver que las causas en las que se atribuye responsabilidad patrimonial a una provincia por los daños y perjuicios derivados de una presunta falta de servicio constituyen una materia de derecho público que resulta un resorte exclusivo de los gobiernos locales de conformidad con lo dispuesto por los arts. 121 y concordantes de la Constitución Nacional, Fallos 329:759).

En cuanto a la responsabilidad del Estado, la Ley 26.944 ha establecido que es objetiva y directa. Es decir, no será necesario indagar en la subjetividad de los representantes estatales para que la responsabilidad del Estado quede configurada, y que la imputación al Estado será realizado independientemente de las actuaciones de funcionarios o empleados por aplicación de la teoría del órgano, salvo que esa actuación sea irregular. Ello en forma coincidente con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ha considerado que la responsabilidad estatal por falta de servicio es una responsabilidad objetiva porque no se trata de un juicio sobre la conducta de los agentes sino sobre la prestación del servicio (Fallos 330:563) y que la responsabilidad estatal es directa y no refleja o indirecta con sustento en la teoría del órgano (Fallos 306:2030).

La responsabilidad del Estado podrá ser por su actividad e inactividad ilegítima o por su actividad legítima. En el primer caso la responsabilidad se sustenta en el factor de atribución de falta de servicio y deberá acreditarse que existe: a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue; y d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado. En el segundo caso la responsabilidad se sustenta en el factor de atribución de sacrificio especial y deberá acreditarse que existe: a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal; c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño; d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño; y e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido. El legislador ha dejado de lado factores de atribución tales como el riesgo de las cosas o de actividades riesgosas, o la violación de la confianza legítima.

En cuanto al alcance de la indemnización, la norma estableció que en el caso de la responsabilidad legítima la indemnización no incluirá el lucro cesante sino que sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. El lucro cesante, que no es otra cosa que las ventajas económicas esperadas de acuerdo a probabilidades objetivas estrictamente comprobadas ha sido reconocido por la Corte Suprema como integrante de la indemnización en el caso de responsabilidad estatal por actividad legítima (Fallos 328:2654 y 332:1367) Es que de los artículos 14, 16, 17 y 19 de la Constitución Nacional y artículos 21 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos cabe interpretar que la indemnización que el Estado debe pagar en los casos que perjudique los derechos de otro, entre ellos cuando lo haga por motivos de interés público debe ser justa lo que implica que corresponde la restitución del patrimonio del afectado a la situación previa a la conducta dañosa y para que ello ocurra la indemnización debe comprender los beneficios económicos futuros cuya existencia esté asegurada según el curso natural y ordinario de las cosas. Claramente el lucro cesante deberá ser acotado a lo efectivamente acreditado y no más allá.

Es importante destacar que la norma alcanza a los daños ocasionados por todos los órganos estatales, no limitándose a que ejerzan una función administrativa. Así, la actividad legislativa y judicial también quedan incluidos. En el caso de la actividad judicial, la norma prevé que los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.

En relación con la responsabilidad contractual, la Ley establece que resultará aplicable en forma supletoria a ese supuesto en caso de ausencia de normas que regulen la responsabilidad contractual del Estado. Ahora bien, en materia contractual sólo existen normas específicas de responsabilidad en ciertos contratos administrativos (Ley de Obras Públicas, Ley de Empleo Público, entre otros). En tales casos corresponderá aplicar supletoriamente la Ley Nº 26.944 y en forma analógica las previsiones del Código Civil.

Finalmente, sobre la prescripción, el plazo se extendió a 3 años, superando el plazo de 2 años que establecía el Código Civil (Art. 4037) y que la Corte Suprema de Justicia de la Nación considerada de aplicación a todos los casos de responsabilidad extracontractual del Estado (Fallos 322:3101, entre otros). El plazo de prescripción se computa a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita y la acción indemnizatoria puede ser iniciada juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.

La pretensión resarcitoria contra funcionarios y agentes públicos también prescribe a los 3 años. La responsabilidad de funcionarios y agentes en el ejercicio de sus funciones surge por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.

Según surge de la Ley en análisis, el Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada. Se trata del principio general de que el Estado como concedente o regulador no es responsable por los hechos y omisiones del titular de la concesión o licencia de servicio público. Ahora bien, ello no excluye la responsabilidad que corresponde asignarle al Estado por el irregular ejercicio de sus funciones de control y vigilancia.

En definitiva, la Ley ha venido a normativizar gran parte de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación apartándose en pocos temas como lo es la limitación al lucro cesante en la indemnización por la responsabilidad del Estado por su actividad legítima; facultando además a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires a dictar sus propias regulaciones sobre responsabilidad estatal.