En ciertos países de Latinoamérica, desde hace varios años, se han generado condiciones favorables a las inversiones privadas en infraestructura pública a través de diversos mecanismos de contratación. Es conocido el caso de Chile que ha sido pionero en materia de concesiones de obras y servicios públicos siendo en la actualidad uno de los países con mayor infraestructura concesionada del mundo, junto con Corea del Sur. También están los casos de Perú, Colombia, Uruguay, entre otros. El denominador común en esos países es la confianza que generan a los inversores animándolos a realizar grandes inversiones de largo aliento. En Paraguay por ejemplo durante la última década se ha cimentado y consolidado una destacable estabilidad macroeconómica, fiscal y cambiaria junto con un manejo prolijo y cuidadoso de las cuentas públicas, así como el respeto a los contratos y la propiedad privada que brindan un marco seguro para los inversores y financistas, sumado a las buenas tasas de rentabilidad que el país ofrece debido a una estructura de costos (laborales, impositivos, energía, etc.) muy conveniente y variadas oportunidades de negocio, atento a que es un país que tiene aún muchos sectores por desarrollar.

Sumado a ello, cabe destacar que el COVID 19 y las medidas que los países han adoptado para combatir este flagelo han generado fuertes retracciones de las economías, prácticamente sin excepciones, y varios gobiernos de la región tienen en carpeta planes de recuperación post pandemia que apuntan a inyectar recursos, en el corto plazo, a fin de recuperar e impulsar la actividad económica, incluyendo la inversión en proyectos de infraestructura dado el efecto multiplicador que este tipo de inversiones posee y el rápido efecto sobre el crecimiento del PBI. Según estudios del Banco Mundial un dólar invertido en infraestructura redunda en un beneficio de entre 3 y 4 dólares. Dependiendo además del sector en el que se invierte, pueden existir externalidades positivas para otros sectores de la economía que precisan utilizar la infraestructura como sucede con una mejora en la productividad del transporte (nuevas rutas, puertos, ferrocarriles de carga) que inmediatamente aumentaría la productividad agrícola porque bajarían los costos de traslado de la producción, mejorando la rentabilidad.

Ahora bien, es habitual que en los países de la región los importantes déficits de infraestructura vengan acompañados también de insuficiencia de fondos públicos para invertir en este sector por lo que típicamente se procuran créditos a ser otorgados por organismos multilaterales para estos fines o bien la emisión de bonos soberanos, prestamos bilaterales o cualquier otro tipo de deuda pública. En el contexto actual, debido al impacto de la pandemia en la economía los países están tomando créditos en niveles muy elevados para afrontar necesidades relacionadas a la salud y también para reimpulsar sus economías, aumentando lógicamente el déficit fiscal debido al incremento del gasto y endeudamiento público y la reducción en la recaudación por el menor nivel de actividad.

Estas condiciones ponen a las Alianzas Público-Privadas (o PPP) en el centro de atención, dado que con un adecuado diseño y eficiente distribución de riesgos, se pueden lograr inversiones privadas en infraestructura para los países sin que aumente necesariamente el nivel de deuda pública y el déficit fiscal, toda vez que el participante privado asume ciertos riesgos que en otro tipo de contratación pública no asumiría, debiendo revertir la infraestructura concesionada al Estado al cumplirse el plazo del contrato PPP.

Cabe destacar que las PPP no son “privatizaciones” ya que son proyectos de infraestructura pública que retornan a la administración del Estado una vez transcurrido el plazo contractual, durante el cual el Estado tiene amplias facultades de control, fiscalización y penalización en caso de que no se cumplan los estándares que se fijan en los pliegos, incluyendo la intervención y la terminación anticipada en caso de falta grave.

Los proyectos de PPP han generado múltiples beneficios en los países de la región que adoptaron este sistema de contratación. En primer lugar, tienen los beneficios comunes a cualquier obra de infraestructura, como ser la mejora en la calidad de vida de la población, incremento en el nivel de empleo, mejora en la competitividad, reducción de costos de logística y de tiempos de traslado, efecto multiplicador de pequeñas empresas, crecimiento y dinamización de la economía. Pero además las PPP traen otro tipo de ventajas adicionales a los países que adoptan esta herramienta, que no están presentes en otras modalidades de contratación como la obra pública tradicional, entre las que se destacan las siguientes: 

1.- Empaquetamiento (en inglés “bundling”): la principal ventaja de los proyectos PPP son las ganancias de eficiencia que genera el empaquetamiento de actividades que asume un solo actor, el inversor privado, que constituye una sociedad de objeto específico que se encarga del diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública, por el plazo del contrato. Es decir que la misma empresa, al encargarse del proyecto desde el principio y durante una gran cantidad de años, tendrá en cuenta el ciclo de vida del proyecto (life cycle cost), cuidando no solo los costos de construcción sino también evitando posibles ineficiencias futuras a la hora de operar y mantener el activo. Esto no suele suceder en la obra pública tradicional donde la empresa a cargo del proyecto cobra por avance y luego de entregarla se desentiende de la infraestructura que pasa a ser administrada por el Estado de forma directa o bien a través de la contratación de empresas que la operan y mantienen. Es por ello que es común ver rutas u otro tipo de obras públicas con fallas en el mantenimiento cuando el Estado no tiene ni las capacidades ni los incentivos para operar con buenos estándares de calidad, sobretodo si no existió una adecuada planificación, atendiendo solo necesidades de corto plazo, o inclusive con fines electoralistas. Otras ganancias de eficiencia de las PPP se relacionan con las competencias, incentivos y el know how del sector privado en cuanto al diseño, construcción, financiamiento y operación de un proyecto (incorporando inclusive innovaciones tecnológicas que mejoran los procesos de todo el ciclo del proyecto), y que no siempre están presentes en el sector público y/o en las obras públicas tradicionales.

2.- Plazos de obra: está comprobado estadísticamente que la construcción de un proyecto PPP (al igual que un “llave en mano”) tiene 70% mas chances de terminar en plazo que una obra pública tradicional, toda vez que el participante privado recién comienza a percibir ingresos que remuneran su inversión, una vez que el proyecto ha sido ejecutado y se encuentra en operación, al estar supeditada la percepción de dichos ingresos a que efectivamente se preste el servicio de disponibilidad de la infraestructura incluyendo ciertos indicadores de calidad que deben cumplirse en la operación y mantenimiento. En la obra pública, en cambio, la constructora cobra mensualmente por avance de obra, la cual se podría ver demorada por falta de pago del contratante, cambios u otros motivos.

3.- Filtro de “elefantes blancos”: en los proyectos de PPP existen robustas pruebas de mercado efectuadas por los postores y por los financistas, dificultando así la concreción de proyectos costosos e innecesarios, carentes de rentabilidad social y económica. A los controles previos a la licitación de un proyecto realizados por los organismos contratantes (entre otros, el análisis de valor por el dinero), se suman los del sector privado. Tanto el sector público como el privado realizan estudios de demanda, financieros, etc. dado que ambos asumen riesgos en la alianza público privada. En otras modalidades de contratación es probable que esos estudios no tengan la profundidad necesaria facilitando así la aparición de “elefantes blancos”, esto es, proyectos altamente onerosos e innecesarios para el sector de la población que se pretende beneficiar.

4.- Liberación de recursos fiscales: esta característica aplica para los proyectos de PPP autofinanciables, es decir aquellos que se repagan con las tarifas de los usuarios y sin necesidad de aportes del estado. Estos recursos, al no ser utilizados para infraestructura pública pueden ser destinados a otros fines (salud, seguridad, educación, etc.) lo cual permite oxigenar las arcas públicas sin necesidad de aumentar el déficit fiscal, elevar impuestos o contraer más deuda pública como suele ocurrir con la obra pública.

5.- Tarifas: En las PPP autofinanciables existen además otros beneficios, destacando entre sus notas distintivas que suelen ser más “equitativas” dado que la inversión efectuada por el contratista es repagada por aquellos que efectivamente aprovechan la infraestructura (por ej. a través del peaje que se paga por el uso de una ruta concesionada). Asimismo, la fijación de tarifas reales de eficiencia evita problemas tales como el sobre uso de infraestructura o la falta de inversión. El nivel de la tarifa podría ser además la variable de adjudicación del proyecto, en lugar de aplicar aquellas tarifas impuestas artificialmente por el regulador en base a consideraciones ajenas a su verdadera finalidad (ej con fines políticos), sin tomar en cuenta la ecuación económica del proyecto.

Finalmente, en los países como Paraguay[1] que recién comienzan a adoptar esta modalidad para el desarrollo de infraestructura concesionada y financiada por contratistas privados, dada la complejidad técnica de los proyectos, la ingeniería financiera y contractual que conllevan así como los relevantes montos de inversión involucrados y estructuras internacionales para la obtención de financiamiento de largo plazo, las PPP suelen atraer a actores de prestigio como bancos de inversión internacionales, organismos multilaterales, sponsors, fondos de inversión, grupos constructores / concesionarios multinacionales, que al relacionarse con el medio local generan una profesionalización y sofisticación en diversos niveles, por el know how que poseen, así como también innovaciones tecnológicas que incorporan al país receptor de la inversión.

En conclusión, algunos países de la región están capitalizando, en mayor o menor medida, varias de las ventajas distintivas de las PPP, toda vez que han tenido éxito a la hora de atraer proveedores de equity y de deuda a proyectos de infraestructura concesionada al generar confianza en los inversores (locales e internacionales) demostrando poseer condiciones de estabilidad económica, fiscal, política, transparencia, estado de derecho, seguridad jurídica y marcos regulatorios que distribuyen riesgos de manera eficiente y otorgan ciertas garantías a dichos inversores. Estos países están transitando un camino que no puede ser menos que un círculo virtuoso el cual redunda en beneficios sustentables para todos los stakeholders involucrados, principalmente los usuarios que aprovechan los beneficios de nueva y/o mejor infraestructura, operada y mantenida con altos estándares.