Introducción 

1. Desde hace varios meses se viene discutiendo en Argentinasobre la sanción de una ley de lobby como herramienta necesaria para lograr mayor transparencia en el funcionamiento del Estado, generar una cultura de la integridad y recuperar así la confianza social en las instituciones públicas.

2. La regulación del lobby se ha justificado, primordialmente, en la necesidad de que se conozcan los encuentros que determinados funcionarios públicos mantienen con ciertas personas cuando éstas representan un determinado interés.

3. Actualmente, la gestión de intereses –o lobby– está regulada en el decreto 1172/2003 de “Acceso a la Información Pública” (en adelante, el “Decreto 1172”). El Decreto 1172contiene cinco reglamentos entre los que se encuentra el de “Publicidad de la Gestión de Intereses” en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.

4. Una de las mayores críticas del régimen vigente radica en su escueto ámbito de aplicación no sólo por los órganos administrativos alcanzados por las obligaciones de reporte y registración sino también por la forma en que la actividad de gestión de intereses debe realizarse (“en modalidad de audiencia”) para ser susceptible de ser informada al público en general.

5. No pretendemos aquí analizar o hacer un juicio de valor sobre la legitimidad de la actividad “lobbistica”. Nuestra intención es formular algunas consideraciones sobre el proyecto de ley (expte. 0004-PE-2017) que el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso para regular la gestión de intereses (en adelante, el “Proyecto de Ley”).

6. Además del Proyecto de Ley, existen en el Congreso otras iniciativas presentadas por distintos legisladores, a saber:(i) el de la diputada Margarita Stolbizer (GEN) (expte. 2486-D-2016) y (ii) el de los diputados Ana Carrizo, Mario Barletta, Patricia Giménez y Alejandro Echegaray (UCR) (expte. 2488‑D‑2016) del 6 de mayo de 2016; (iii) el de la diputada María Agustina Cremer de Busti (Unión por Entre Ríos) del 30 de noviembre de 2016 (expte. 8505-D-2016); y (iv) el de la diputada Graciela Camaño (Federal Unidos por una Nueva Argentina) del 20 de marzo de 2017 (expte. 0914-D-2017).

7. Estos proyectos dan cuenta, por un lado, del vacío normativo existente en esta temática y, por otro lado, de la coincidencia de distintas fuerzas o agrupaciones políticas para que exista una adecuada reglamentación del lobby a través de una ley y no mediante un reglamento.

II. El Proyecto de Ley

8.El Proyecto de Leydefine a la gestión de intereses como “toda actividad destinada a influir sobre el proceso de toma de decisiones de quien ejerce una función pública en los términos del art. 1 de la Ley N° 25.188 y sus modificatorias, a favor de un interés propio o ajeno, sea de modo remunerado o gratuito, habitual u ocasional, planificado o incidental” (art. 2, inc. a). Por ende, el “gestor de intereses” será quien ejerza de manera habitual u ocasional la gestión de intereses (art. 2, inc. b).Esta actividad debe desarrollarse en el marco de determinados principios rectores, que son los siguientes: integridad, igualdad de trato y publicidad de los actos de gobierno (arts. 3 y 9).

9. El Proyecto de Ley dispone que el régimen propuesto se aplicará a los diferentes organismos del Estado Nacional (art. 1), detallando concretamente los funcionarios o empleados alcanzados por la normativa atendiendo al ámbito estatal en el cual se desempeñan (art. 6).

10. Así, se incluyen como sujetos obligados a miembros (i) del Congreso, esto es, diputados y senadores y a sus asesores, funcionarios con rango equivalente a director, presidente y auditores generales de la Auditoría General de la Nación, al Defensor del Pueblo y Procurador Penitenciario –; (ii) del Poder Ejecutivo Nacional, incluyendo a los autoridades superiores de los órganos y entes comprendidos en la Administración Pública Nacionalcentralizada y descentralizada, funcionarios de rango semejante y a sus asesores directos, interventores, empleados que representen al Estado Nacional en las Sociedades del Estado o con participación estatal y sus gerentes, principales funcionarios de las Universidades Nacionales, embajadores o funcionarios de rango semejante y al Síndico General de la Nación u los Síndicos adjuntos; y (iii) del Poder Judicial, incluyendo a los magistrados, secretarios y funcionarios de rango semejante, y a los miembros del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados de la Nación, a los miembros del Tribunal de Enjuiciamiento del Ministerio Público de la Defensa y del Tribunal de Enjuiciamiento del Ministerio Público Fiscal de la Nación.

11.  Como vemos, el ámbito de aplicación del Proyecto de Ley es más amplio que el delDecreto 1172, sin perjuicio de que ciertas inclusiones podrían ser debatibles de acuerdo a la literalidad de la norma (por ejemplo, gerentes de una sociedad en la cual el Estado es accionista no mayoritario). Por otro lado, quizá hubiese sido conveniente adoptar un criterio residual para cuando las audiencias se soliciten a ciertos funcionarios públicos que, aun no estando expresamente obligados, pudieran influirpor su función a los sujetos obligados. En este sentido, podría haberse establecido, por ejemplo, el deber de comunicar por escrito el pedido de audiencia al superior jerárquico, tal como está previsto en el art. 4 del Decreto 1172.

12. El Proyecto de Ley establece que las audiencias de gestión de intereses pueden realizarse en forma personal o también mediante videoconferencia (art. 2 inc. d). Asimismo, enuncia que los procesos de toma de decisión sobre los cuales la gestión de intereseses regulada pueden ser el curso y resolución de expedientes administrativos; la elaboración de un anteproyecto o proyecto de ley u otra norma; el procedimiento de contratación de bienes o servicios; la elaboración e implementación de políticas públicas, y el procedimiento para obtener un acuerdo senatorial (art. 4). Esta enunciación no tiene, a nuestro juicio, carácter taxativo sino simplemente ilustrativo.

13. En otro orden de ideas, el Proyecto de Ley aclara que no se considera gestión de intereses –y, por ende, no deberían cumplirse con las obligaciones de registración y publicidad allí previstas– a las audiencias solicitadas por personas humanas para asuntos privados, salvo que involucre intereses económicos que afecten el interés público; a las entrevistas laborales y solicitudes de asesoramiento técnico, y a las audiencias solicitadas por funcionarios públicos o diplomáticos extranjeros en ejercicio de sus funciones oficiales (art. 5). Cabe decir que el Proyecto de Ley no incluye dentro de estas excepciones aquellas situaciones en las que el tema objeto de la audiencia hubiera sido expresa y válidamente calificado como información de contenido reservado o secreto. De todas maneras, entendemos que una calificación de esa naturaleza, decidida y debidamente justificada por las autoridades competentes siguiendo el procedimiento correspondiente, podría, según el caso, funcionar como una excepción al régimen general.

14. La aplicación del régimen de lobby estará a cargo de las autoridades encargadas de ejecutar la ley 27.275 de “Acceso a la Información Pública”, es decir, la Agencia de Acceso a la Información Pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional y los entes que se creen en el ámbito del Congreso, el Poder Judicial, Ministerios Públicos y Consejo de la Magistratura (art. 7). También se le atribuye a cada autoridad de aplicación facultades para dictar las normas aclaratorias o complementarias necesarias para la aplicación del régimen (art. 12).

15. Según el Proyecto de Ley, los sujetos alcanzados por el régimen deben inscribir en el Registro de las Audiencias de Gestión de Intereses aquellas audiencias mantenidas de modo planificado o incidental. En ese registro debe constar, como mínimo, la siguiente información: lugar, fecha y hora de la audiencia, ya sea presencial o remota; nombre de los solicitantes y de los participantes; nombre o razón social del interesado o aclaración si se trató de interesescolectivos o difusos, y síntesis de la audiencia (art. 8).Es importante mencionar que el Proyecto de Ley no establece un registro de gestores de intereses o lobbistas, como sí está regulado en otros países (Chile, por ejemplo).

16. Si bien se aclara que toda la información volcada o contenida en los registros de audiencias de gestión de intereses será considerada pública a todos los efectos legales (art. 10), entendemos que hubiese sido conveniente –para evitar cualquier potencial interpretación restrictiva– reconocer expresamente una legitimación amplia para acceder y solicitar el cumplimiento del registro de las audiencias, sin necesidad de invocar o acreditar ningún tipo de interés calificado.

17. Finalmente, el Proyecto de Ley establece que los sujetos obligados incumplidores serán sancionados de acuerdo al régimen aplicable por su responsabilidad disciplinaria, administrativa, civil o penal. Asimismo, se prevé el deber de la autoridad de aplicación de notificar los incumplimientos que tome conocimiento y remitirlos a los órganos competentes para ejercer el debido control (art. 11).

III. Reflexiones finales

18.En primer lugar, creemos que la falta de un acabado cumplimiento del Decreto 1172, su reducido ámbito de aplicación y la necesidad de mejorar los mecanismos de transparencia y publicidad de los actos estatales hacen necesaria, cuanto menos, una revisión del régimen vigente.

19. En segundo lugar, la propuesta del Poder Ejecutivo Nacional para que se sancione una ley de lobby debe entenderse en el contexto de una serie de medidas que el gobierno actual viene impulsando para fortalecer el proceso de transparencia de la acción estatal. En efecto, cabe recordar, por ejemplo, a la reglamentación del régimen de obsequios a funcionarios públicos (decreto 1179/2016), a los instauración de sistemas de gestión electrónica en contrataciones públicas (decretos 1030 y 1332/2016), y las normas sobre conflictos de intereses (decretos 201 y 202/2017), por mencionar tan sólo algunas.

20. En tercer lugar, estamos convencidos de que una regulación legal razonable del lobby redundará en una mejor y mayor eficiencia y racionalidad en la toma de decisiones públicas, más allá de los saludables beneficios que una adecuada publicidad de los actos estatales tiene sobre el funcionamiento de la vida republicana y democrática de nuestro país.