En este artículo analizaré la ley 27.551, más conocida como la “Ley de Alquileres” (en adelante, la “L.A.”).

A tres años de su entrada en vigor, observaremos cuales fueron sus objetivos y fundamentos, para luego compararlos con los efectos producidos en la práctica.

Seguiré con un relevamiento de las propuestas que circulan en la Cámara de Diputados relacionadas con el régimen de locaciones de inmuebles, desde las propuestas que buscan modificar lo dispuesto por la L.A. hasta aquellas que buscan derogarla en su totalidad. Haré hincapié en el único de esos proyectos que tuvo -recientemente- media sanción.

Concluiré con una mirada al futuro.

El origen de la L.A.

La L.A. tuvo su origen en la Cámara de Diputados. Su texto se basó en tres proyectos:

1. El primer proyecto fue presentado el 16 de octubre de 2018 por cuatro diputados del “Peronismo para la Victoria”[1].

2. El segundo proyecto fue presentado el 15 de marzo de 2019 por diputados del “Frente para la Victoria – PJ”, “Movimiento Evita” y “Red por Argentina”.[2]

3. El tercer proyecto fue presentado el 8 de abril de 2019 por diputados de “Movimiento Evita” y “Red por Argentina”.[3]

4. El cuarto proyecto fue presentado el 12 de septiembre de 2019 por un diputado de “PRO”.[4]

Podemos decir que el segundo proyecto fue el principal. Su importancia no solo resulta de comparar su texto con el que finalmente conformó la ley, sino porque además los dos proyectos subsiguientes -el Tercero y Cuarto- fueron redactados en base a su texto[5].

En lo que respecta al texto finalmente adoptado por la ley, el tercer proyecto “aportó” lo siguiente: a) la constitución de domicilio especial y electrónico, pasó a ser una “facultad” y no una “obligación” (art. 1 L.A.); b) incluyó la reglamentación sobre desalojo de viviendas (art. 11 L.A.); c) incluyó la reglamentación de garantías para locaciones habitacionales (art. 13 L.A.); d) incluyó el programa de alquiler social (Titulo III L.A.); e) incluyó la obligación de inscripción de los contratos ante la A.F.I.P. (art. 16 L.A.)

Por su parte, el cuarto proyecto, “aportó” lo siguiente: a) incluyó excepciones al plazo mínimo (art. 4° Ley Alquileres); b) reglamentó el pago en consignación (art. 15 Ley Alquileres); c) incluyó la presunción de que ambas partes tienen obligación de pago de honorarios del corredor inmobiliario único que intervenga (art. 13 Ley Alquileres; d) Amplió la reglamentación al “Programa Nacional de Alquiler Social” (Titulo III de la Ley Alquileres); e) reglamentó sobre Métodos Alternativos de Solución de Conflictos (Titulo IV de la Ley Alquileres).

Luego de haber escuchado a los diferentes actores del mercado inmobiliario (representantes de inquilinos, cámaras, colegios y corredores inmobiliarios)[6], el 8 de noviembre de 2019, la Comisión de Legislación General de Diputados emitió su dictamen, emitiendo un único texto de proyecto de ley en base a los 4 proyectos mencionados[7], texto que fue aprobado -con algunas modificaciones- el 20 de noviembre de 2019 y elevado al Senado, pandemia de por medio.

Uno de los artículos de la ley que mayor debate generó en diputados – a pesar de haber sido aprobado en la redacción propuesta- fue el artículo 14 sobre los “ajustes” en el precio de los alquileres con destino habitacional[8]. Hubo propuestas de que los aumentos no sean anuales sino, como mínimo, semestrales, dado los altos niveles de inflación (aproximadamente un 50% anual en ese momento). Caso contrario, adelantaban ciertos diputados, se iba a generar una distorsión en el mercado, porque siempre el locador busca “la vuelta” para asegurarse una renta razonable y que el ajuste anual no necesariamente iba a favorecer al inquilino “porque el propietario podrá decir: si voy a estar un año sin actualizar, cobro más de entrada”[9].

Lamentablemente no se los escuchó.

Uno de los diputados con protagonismo en el trámite de esta ley (autor de uno de los proyectos y presidente de la Comisión a cargo), sostuvo al respecto: “Entendemos que estamos ante un contexto inflacionario pero confiamos que, en el futuro, en el país no tengamos inflaciones tan altas como las que hemos soportado en varios años. En ese marco, me parece que la actualización anual es la solución correcta.”[10]

Lamentablemente los índices inflacionarios siguieron acelerándose luego de la L.A.

El 3 de junio de 2020 Comisión de Legislación General del Senado aprobó el proyecto, “teniendo a la vista” otros dos proyectos iniciados en la cámara alta[11], sin ninguna modificación sustancial.

El 11 de junio de 2020 el Senado aprobó el texto definitivo, quedando sancionada la ley, siendo promulgada el 29 de junio de 2020 por decreto 580/20 y publicada en el B.O. el 30 de junio de 2020. Entrando en vigor el 1° de julio de 2020.

Las reformas impuestas por la L.A.

La L.A. está dividida en cuatro títulos:

a. Título I “Reformas al Código Civil y Comercial de la Nación”

10 artículos que introducen reformas principalmente a ciertos artículos del CCyCN sobre los contratos de locación (arts. 1196, 1198, 1199, 1201, 1203, 1209, 1221 y 1222), pero además a una disposición sobre contratos en general (art. 75 CCyCN) y a una disposición sobre contratos de corretaje (art. 1351 CCyCN). Asimismo, este título agrega dos nuevas disposiciones al CCyCN sobre contratos locación (art. 1204 bis y 1221 bis).

b. Título II “Regulación complementaria de las locaciones”

4 artículos que introducen nuevas disposiciones en torno a los contratos de locación, adicionales a las del CCyCN.

c. Título III “Programa Nacional de Alquiler Social”

4 artículos que establecen la creación del mencionado programa, dentro del ámbito del PEN, cuyo fin último será el de “facilitar el acceso a una vivienda digna en alquiler”

d. Título IV “Métodos alternativos de resolución de conflictos”

2 artículos. Uno introduce la obligación de los poderes ejecutivos (nacional, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires) de fomentar estos métodos alternativos de resolución de conflictos derivados de relaciones locativas que sean “gratuitos o de bajo costo”. El otro, introduce una modificación a la ley nacional de mediación N°26.589, el carácter de optativo de la mediación prejudicial en procesos de ejecución.

Los principales cambios que había establecido la L.A. fueron:

• Ajustes de precios: exceptuó a los contratos de locación de la prohibición de indexación de la ley 23.928. Para los contratos con destino habitacional, estableció la limitación de que los ajustes solo puedan ser por intervalos anuales y en base a un índice formado en partes iguales por el IPC y RIPTE.
• Elevó el plazo mínimo a 3 años.
• Eliminó el deber de indemnizar para el locatario con destino habitacional que decide resolver el contrato cuando se ejerza luego de los primeros 6 meses de contrato y con un preaviso de tres meses o más.
• Limitó las potestades de los locadores con relación a las exigencias de garantías.
• Impuso que las cargas, contribuciones y expensas extraordinarias deben estar a cargo del locador.
• Limitó el derecho de la exigencia del depósito en garantía.
• Impuso el deber de registrar los contratos de locación ante la AFIP.
• Creó el “Programa de Alquiler Social” a cargo del PEN.

Los fundamentos y objetivos de la ley

Según los fundamentos de estos tres proyectos mencionados, el objetivo de la ley era regular el mercado de alquiler de inmuebles, para evitar situaciones de abuso de los locadores, desequilibrio negocial, incremento de precios por especulación de operadores inmobiliarios, mejorar la situación habitacional de aquellas personas que no tienen casa propia, proteger a gran número de locatarios que se encuentran en situación de vulnerabilidad y debilidad. Todo ello, a los fines de facilitar el acceso a una vivienda digna, conforme art. 14 CN y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

El marco fáctico expuesto fue: a) un descenso constante de propietarios de vivienda y, al mismo tiempo, aumentos de los precios de alquileres de inmuebles superiores a los índices de inflación; b) rentabilidad alta de inmuebles en alquiler en relación con el resto de la región; c) sector inmobiliario formador de precios con aprovechamiento de oferta artificialmente restringida; d) el alza de estos precios alimenta índices inflacionarios; e) imposibilidad de acceso a una vivienda digna para muchos; f) gran cantidad de inmuebles vacíos; y g) el dato de que 4 millones de hogares en el país (1 de cada 3) son alquilados.

Plantearon que a paralelamente con la sanción de la ley debería haber políticas de abaratamiento del crédito hipotecario y construcción de viviendas sociales: La otra pata necesaria para el acceso a la vivienda digna.

Los “efectos adversos” de la L.A. (y la inflación)

Con el diario del lunes, habiendo transcurrido 3 años desde la entrada en vigor de la L.A., podemos decir que hay consenso en que la situación que se evidencia en el mercado de alquileres de inmuebles no es la que se esperaba lograr con la L.A.

Los datos de la crisis son abrumadores. Veamos.

Según un informe reciente del Centro de Estudios Scalabrini Ortíz, para la Ciudad de Buenos Aires[12], la modificación establecida por la L.A. (aumento anual bajo índice legal) y la constante aceleración de la inflación generan incertidumbre en las partes contratantes al pactar el precio inicial del contrato. Asimismo, una vez fijado el precio al inicio, el mismo se ve “licuado” rápidamente por efectos de la inflación.

Ante esa situación los locadores tienden a fijar valores “de entrada” mucho más altos, cuestión no regulada por la L.A.

A su vez, se evidenció un aumento constante y acelerado de ofertas de alquileres expresadas en dólares estadounidenses: Para los meses de junio y julio de 2023, superaban el 50% de la oferta, y la tendencia va en aumento. Si, más alquileres ofrecidos en dólares que en pesos.

Según otro informe, elaborado por la Universidad de San Andrés para Mercado Libre, en el AMBA también se registran más ofertas de alquileres en dólares que en pesos[13].

El informe expuso otro dato alarmante, ejemplificativos de la crisis: el SMVyM no llega a cubrir ni siquiera el valor promedio del alquiler de un monoambiente sin contar las expensas.

Según un informe elaborado por la Universidad Nacional de San Martin para el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires[14], el pago de los alquileres representaba más del 40% de los ingresos de las personas que habitaban las viviendas, en promedio.

Por otro lado, se expuso que los alquileres habían aumentado a valores mucho más altos que el I.C.L. (en esa fecha, aumentos del 67,1% vs. ICL del 46%).

En esa misma línea, un informe del sitio web Zona Prop[15], indicó que al mes de julio de 2023 para la CABA, los precios de los alquileres de nuevos contratos, acumulaban en el año un aumento del 89,6%, muy por encima de la inflación (62,5%) e I.C.L (57,3%) para ese mismo período. La variación interanual también iba en esa línea, aumentos del 152,9%, por encima de la inflación e I.C.L., los cuales ascendieron a valores de116,4% y 108,2%, respectivamente para el mismo período).

Al mismo tiempo, el informe demostró que la rentabilidad registra un aumento constante desde la sanción de la L.A.

Desde el Colegio Profesional Inmobiliario de la Ciudad, informan de una reducción de la oferta de inmuebles para alquilar[16]. Segú Zona Prop para la CABA luego de la L.A. la oferta de alquileres bajó un 35,7%[17].

Las propuestas de cambio: desde la reforma hasta la derogación

Luego de la sanción de la L.A. y en base al marco fáctico evidenciado en el capítulo anterior, se presentaron innumerables proyectos para modificar las disposiciones de dicha ley, e incluso varios proyectos que buscan derogarla en su totalidad.

El 27 de junio de 2022 la Comisión de Legislación General de la Cámara de Diputados analizó 36 proyectos de ley sobre este tema -presentados entre marzo de 2021 y mayo de 2022- y emitió su dictamen aprobando un texto por mayoría y otro de minoría[18].

El dictamen en mayoría proponía fundamentalmente no modificar la L.A., sino incluir nuevas disposiciones, principalmente para las locaciones con destino habitacional: a) respecto al registro de los contratos (extender los sujetos obligados a su inscripción ante AFIP a los corredores/martilleros intervinientes y crear un registro público de contratos de locación con destino habitacional dentro del PEN); b) obligación de fijar precios en “moneda nacional”; c) interpretación contractual a favor del locatario; d) resolución del locatario sin deber de indemnizar en caso de cláusulas contrarias a la ley; e) pago del depósito en garantía en cuotas; f) potestad de la Dirección Nacional de Defensa del Consumidor para entender denuncias, celebrar audiencias de mediación y/o conciliación, etc.; y g) Exenciones impositivas (bienes personales, monotributo, ganancias) para ciertos inmuebles destinados a la locación habitacional, por contratos registrados ante AFIP e invitación a cada jurisdicción a establecer otras exenciones impositivas sobre ese tipo de contratos.

Mientras que el dictamen de minoría sí proponía modificar la L.A., principalmente en cuanto al plazo mínimo legal (volver a los 2 años), el intervalo temporal para poder “ajustar” el precio de contratos de locación con destino habitacional (libertad de las partes con tope mínimo de 3 meses) y otorga un abanico más amplio de índices a poder ser utilizados individual o conjuntamente para realizar los ajustes de precios. Al igual que el dictamen de mayoría, incluye exenciones impositivas (monotributo, bienes personales y débitos y créditos bancarios).

Sin embargo, esos textos dictaminados estuvieron más de un año sin movimientos relevantes[19].

Con posterioridad a los proyectos dictaminados, se presentaron por lo menos 9 proyectos más en Diputados, 4 de ellos proponen modificaciones a la L.A.[20] y los otros 5 proponen directamente derogar la L.A. en su totalidad[21].

Los proyectos que proponen modificaciones plantean volver al plazo mínimo legal de 2 años, derogar los límites a las exigencias sobre garantías y modificar los modos de “ajuste”, desde propuestas que plantean desregularlo completamente, dejándolo a la “libertad” de las partes, a otras que proponen bajar permitir ajustes por periodos más cortos, semestrales o trimestrales.

Los proyectos de derogación son abiertamente apoyados por el Colegio Profesional Inmobiliario de la Ciudad de Buenos Aires. Mientras que la asociación de Inquilinos Agrupados se opone a ellos. [22]

El 5 de julio de 2023, se presentó una nota ante la Cámara de Diputados solicitando “una sesión especial para el 23 de agosto a las 12 horas con el objeto de considerar los proyectos, los dictámenes y todo lo que esté girando alrededor de la ley de alquileres.”[23][24]

La misma fue firmada por los bloques de la Unión Cívica Radical, del PRO, de Evolución Radical, de la Coalición Cívica, de Provincias Unidas, el Interbloque Federal, el bloque Avanza Libertad, el Encuentro Federal, Ahora Patria y La Libertad Avanza.

 La sesión de diputados del 23 de agosto de 2023. Media sanción a la modificación a la L.A.

El 23 de agosto de 2023, se celebró efectivamente una Sesión Especial de la Cámara de Diputados.

En primer lugar se propuso tratar 12 proyectos que no tenían dictamen (dentro de los cuales había proyectos de derogación total de la L.A.)[25], lo cual no se consiguió por no reunir los votos afirmativos suficientes[26].

Luego se intentó tratar un proyecto que proponía una regulación para los alquileres temporarios[27]. Tampoco se logró.

Después de esos intentos fallidos y de que expusieran sus opiniones catorce diputados, pasaron a votación los dos proyectos con dictamen de la Comisión de Legislación General, comentados en el capítulo anterior.

En primer lugar, se votó el proyecto que había obtenido dictamen de mayoría. Pero no se alcanzaron los votos para aprobarlo[28].

Acto seguido, pasó a votación el proyecto que había obtenido dictamen de minoría.

Previo a votar, la diputada Camaño aclaró que se hacía una pequeña modificación al texto (modificando el tope mínimo de intervalo temporal para ajustes de precios en 4 meses, en vez de 3 meses originalmente propuesto).

El proyecto de minoría fue aprobado[29].

Las modificaciones más relevantes que propone este proyecto al régimen actual son:

• Reducción a 2 años el plazo mínimo legal de los contratos de locación de inmuebles (actualmente es de 3).
• Ampliación de la excepción del plazo mínimo legal a las locaciones de habitación con muebles con cualquier fin “temporario” (en el régimen actual la excepción está a limitada a los fines de turismo, descanso o “similares”).
• El Intervalo temporal para poder pactar ajustes en el precio para contratos de locación con destino a uso habitacional pasa a ser a libre elección de las partes, pero no podrá ser menor a 4 meses (en el régimen actual el intervalo de ajuste solo puede ser anual).
• Dichos ajustes deberán ser fijados utilizando los siguientes índices, de forma individual o combinada: índice de Precios al Consumidor (IPC), índice de precios mayoristas (IPM), índice de salarios (IS). Todos ellos elaborados por el INDEC. En el régimen actual, el ajuste debe hacerse por un índice conformado en partes iguales por el mencionado IPC y el indice de remuneración imponible promedio de los trabajadores estables (RIPTE).
• Incluye la obligación del PEN de relevar y difundir estadísticas sobre la situación de las locaciones con fin habitacional y del programa de alquiler social.

Asimismo, este proyecto incluye las siguientes exenciones impositivas respecto de los inmuebles que se destinen a locaciones para uso habitacional y que estén registrados ante la A.F.I.P.: a) reducción de los casos de exclusión al régimen del Monotributo por cantidad de “unidades de explotación”; b) exención del impuesto sobre los bienes personales, siempre y cuando no superen cierto valor; c) Exención sobre impuesto a los débitos y créditos bancarios en caja de ahorro o cuentas corrientes bancarias utilizadas “en forma exclusiva” para operaciones relacionadas a este tipo de locaciones.

Por último, invita a las jurisdicciones provinciales y la de la Ciudad de Buenos Aires a aprobar otros beneficios tributarios para los mencionados inmuebles (los destinados a locación para uso habitacional).

El mismo 23 de agosto de 2023, el proyecto aprobado pasó al Senado para su tratamiento[30].

Consideraciones finales

No hay dudas de que la situación del mercado de alquileres de inmuebles luego de la sanción de la L.A. no fue la esperada.

Pero antes de empezar a discutir modificaciones a la reglamentación vigente me parece importante que los legisladores se pregunten ¿Por qué baja la oferta? ¿Por qué suben por sobre la inflación los precios?

Muchos piensan en desregular, principalmente el tema de los ajustes de precio, con la idea de que el mercado solo se encargue de la fijación y ajustes de los precios, en base a un juego de oferta y demanda.

En primer lugar, para que ello ocurra deberían tomarse recaudos que aseguren el mantenimiento de la oferta. Es que si luego de desregular los ajustes, la oferta sigue estancada, los precios seguirán subiendo y la situación no cambiará, con el agravante de que la parte más “débil” -el locatario- no tendrá más las herramientas que tiene actualmente para su protección.

Por ello me parece importante reflotar de manera paralela políticas que promuevan la oferta de locaciones de inmuebles destinados a vivienda, como supo hacer el Capítulo III de la ley de locaciones urbanas 23.091 del año 1984, derogada en 2015 con la sanción del CCyCN y que desalienten la existencia de viviendas ociosas aptas para vivienda.

Tampoco hay que olvidar la necesidad de priorizar las políticas públicas de construcción de viviendas o acceso al crédito, que logren bajar la demanda de alquileres.

Hay que analizar en contexto. Comparar el contexto vigente durante la discusión legislativa y sanción de la L.A. y el contexto actual. Los índices inflacionarios no son los mismos. No parece irrazonable intentar solucionar el problema de la licuación del precio que ocurre actualmente durante la espera del cumplimiento del intervalo anual con ajustes por intervalos más cortos como propone el proyecto con media sanción.

Todo análisis de cambio y discusión legislativa tiene que hacerse sin olvidar los objetivos y fundamentos de la L.A.: proteger el derecho constitucional y convencional al acceso a una vivienda digna.

El hecho de que los resultados no hayan sido los esperados al sancionar la L.A. no tiene por qué hacer olvidar ese fin último que buscaba la norma.

Por otro lado, debo decir que los planteos de derogar toda la norma no parecen ser la solución.

Me parece que lo correcto debe ser centrarse en cuáles son las disposiciones específicas de la L.A. que merecen un nuevo análisis.

Derogarla en su totalidad significaría un retroceso en cuanto al marco de protección y ampliación de derechos otorgado al locatario habitacional como parte débil de la relación. También significaría restablecer la prohibición de indexación, volviendo al nominalismo, cuestión que no hace más que desconocer la situación inflacionaria. Es decir, desconocer el problema central de la crisis vigente en el mercado inmobiliario.

El Estado debe garantizar el acceso a los derechos fundamentales, no darle la espalda.

En definitiva, habrá que ver que ocurre en el Senado con el proyecto que cuenta con media sanción, situación que estará condicionada a la redistribución de cargos que habrá a partir de diciembre de 2023 con las elecciones en curso.