I. Aspectos generales

En Uruguay existe un régimen de protección de la faja de defensa de costas en la ribera del Océano Atlántico, el Río de la Plata, río Uruguay y de la Laguna Merín, para evitar modificaciones perjudiciales a su configuración y estructura.

El art. 1 de la Ley N° 17.283, de 28 de noviembre de 2000 (Ley General del Ambiente) declaró de interés general, de conformidad con el art. 47 de la Constitución de la República, la conservación de la configuración y estructura de la costa.

Por su parte, el art. 47 de la Constitución de la República estableció que la protección del ambiente es de interés general. Además, el art. 26 de la Ley N° 17.283 declaró por vía interpretativa que se entiende por “modificación perjudicial a la configuración y estructura de la costa» toda alteración exógena del equilibrio dinámico del sistema costero o de alguno de sus componentes o factores determinantes”.

El art. 153 del Código de Aguas (Decreto Ley N° 14.859) establece los límites de dicha faja, que alcanza un ancho de 250 metros, medidos hacia el interior del territorio a partir del límite superior de la ribera.

La normativa dispone que cuando existiesen rutas nacionales o ramblas costaneras abiertas y pavimentadas, a una distancia menor de 250 metros del límite superior de la ribera, el ancho de la faja de defensa se extenderá solamente hasta dichas rutas o ramblas.

El art. 393 de la Ley N° 17.296 define por vía interpretativa el sentido de “abiertas y pavimentadas”. En este sentido, dicho artículo aclara que deberán entenderse aquellas rutas nacionales o ramblas costaneras de uso público, cuya construcción se ha efectivizado sobre el terreno, mediante la colocación de carpetas viales o materiales fijos, sin que pueda entenderse suficiente para ello, la mera limpieza o la compactación del suelo o aun la implantación de afirmados de grava, balasto, pedregullo o similares.

Es importante destacar que el Plan Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible, aprobado por Decreto N° 222/019, de 5 de agosto de 2019, estableció diversas metas para la conservación de la costa.

II. Construcciones en la faja de defensa de costas

De conformidad con el num. 33 del art. 2º del Decreto N° 349/005 (“Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales”), requieren contar con Autorización Ambiental Previa (“AAP”) toda construcción u obra que se proyecte en la faja de defensa de costas. Dicha autorización debe ser tramitada ante el Ministerio de Ambiente.

Por lo tanto, la construcción de una casa en la faja de defensa de costas de Uruguay requiere contar (de forma previa) con una AAP otorgada por el Ministerio de Ambiente. El Ministerio de Ambiente cuenta además con criterios para la clasificación de proyectos de construcción de viviendas en la faja de defensa de costas[1].

La normativa exige la realización de un Estudio de Impacto Ambiental para aquellos proyectos que hayan sido clasificados dentro de las categorías “B” (proyectos que pueden causar impactos ambientales significativos moderados) y “C” (proyectos que pueden causar impactos ambientales negativos significativos”) del artículo 5 del Decreto N° 349/005.

En los proyectos clasificados dentro de la categoría “B” el Estudio de Impacto Ambiental deberá ser sectorial; mientras que aquellos clasificados dentro de la categoría “C” requieren la realización de un Estudio de Impacto Ambiental completo.

Cuando el Ministerio de Ambiente considerare que del proyecto se derivarían impactos ambientales residuales negativos no admisibles, deberá negar la solicitud de autorización.

El art. 29 del Decreto Nº 349/005 establece cuáles son las sanciones que son consideradas “graves”. Entre ellas, comenzar un proyecto sin haber solicitado AAP, siempre que el mismo hubiera sido clasificado dentro de las categorías “B” o “C”; según al art. 30 del mismo Decreto deben ser sancionadas como mínimo con multas de 200 Unidades Reajustables hasta 3500 Unidades Reajustables.

En caso de que no se tratare de infracciones graves (por ejemplo, comentar el proyecto sin haber solicitado AAP, cuando el mismo hubiera sido clasificado dentro de la categoría “A”), el monto de la multa podrá ascender entre 10 Unidades Reajustables y 1000 Unidades reajustables.

Sin perjuicio de lo dispuesto precedentemente, podrían ser aplicables otros permisos o limitaciones de conformidad con la normativa departamental aplicable (por ejemplo, vinculados con la ubicación o altura de las construcciones).

III. Actividades en la faja de defensa de costas

De conformidad con el art. 153 del Código de Aguas cualquier acción a promoverse en la faja de defensa de costas que modifique su configuración natural, requerirá la autorización previa del Ministerio de Ambiente, quien la denegará cuando dicha acción pueda causar efectos perjudiciales a la configuración o estructura de la costa.

Esta autorización no debería confundirse con la Autorización Ambiental Previa, prevista en el num. 33 del art. 2º del Decreto N° 349/005, para las construcciones u obras llevadas a cabo en la faja de defensa de costas.

El Ministerio de Ambiente cuenta con un instructivo para la solicitud de autorización de actividades en la faja de densa de costas[2]. Según dicho instructivo, las actividades que conllevan este régimen de autorización son por ejemplo: cabalgatas, armado de quioscos e infraestructuras para eventos especiales, e ingreso de vehículos.

IV. Circulación de vehículos en la faja de defensa de costas

El artículo 452 de la Ley N° 16.736, de 5 de enero de 1996, en la redacción dada por el art. 171 de la Ley N° Ley Nº 19.535, de 25 de setiembre de 2017, establece el marco jurídico sobre el acceso de vehículos en la faja de defensa de costas.

Dicho régimen prohíbe las acciones de particulares que mediante la utilización de vehículos de cualquier especie accedan a la faja de defensa de costas a que refiere el artículo 153 del Código de Aguas. Es importante resaltar que esta prohibición rige únicamente para particulares, por lo que no alcanza a vehículos de organismos públicos. Por ejemplo, de la Prefectura Nacional Naval, Dirección Nacional de Bomberos, entre otros.

No obstante, existen excepciones a este régimen establecidas por la Resolución N° 1990/2017, lo que permite a los particulares el acceso a la faja de defensa de costas bajo ciertas condiciones, como circular por rutas autorizadas, en situaciones de emergencia o asistencia médica, y en casos especiales con la autorización del Ministerio de Ambiente.

En caso de infracción, los propietarios de los vehículos infractores, junto con los conductores, podrán ser sancionados con una multa de entre 5 UR (cinco unidades reajustables) y 1.000 UR (mil unidades reajustables). La sanción podrá incrementarse en un 50% por cada reincidencia.

V. Competencias

Es importante destacar que en lo que refiere a la conservación de la costa, el Ministerio de Ambiente cuenta con amplias facultades, incluso sancionatorias. 

El Ministerio de Ambiente fue creado por el art. 291 de la Ley N° 19.889, de 9 de julio de 2020 (“Ley de Urgente Consideración”). El Ministerio de Ambiente ejerce las competencias sobre toda la materia ambiental prevista en el art. 47 de la Constitución de la República (lit. F del art. 293 de la Ley N° 19.889).

Entre dichas competencias se encuentra aquellas relativas a la conservación de la configuración y estructura de la costa, de conformidad con el lit. B del art. 1 de la Ley N° 17.283.

Anteriormente, estas competencias se encontraban en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en virtud de la transferencia conferida por el art. 457 de la Ley N° 16.170, de 28 de diciembre de 1990, desde el Ministerio de Transporte y Obras Públicas.