El pasado 2 de octubre, el Gobierno Nacional anunció oficialmente la puesta en marcha del Programa de Ciudadanía por Inversión (CBI, por sus siglas en inglés), cuya apertura para la recepción de solicitudes está prevista para el último trimestre de 2026.

El anuncio representa un nuevo capítulo de un proceso que comenzó formalmente en mayo de 2025, con el dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia N.º 366/2025, y sobre el cual escribí anteriormente [PC1] en este medio, al analizar la decisión de dejar sin efecto el Concurso Público Internacional convocado para contratar servicios de consultoría destinados al diseño, implementación, lanzamiento y promoción del Programa.

Hoy, con el Programa anunciado y próximo -según la información oficial- a comenzar a recibir solicitudes, considero oportuno volver sobre algunas cuestiones que, a mi entender, continúan mereciendo una discusión jurídica e institucional más profunda.

La ciudadanía por inversión: cambios, interrogantes y complejidades

El DNU 366/2025 [PC2] modificó sustancialmente la histórica Ley de Ciudadanía N.º 346. Entre otras reformas, incorporó una nueva vía de naturalización para aquellos extranjeros que, cualquiera sea el tiempo de su residencia en el país, acrediten haber realizado en éste una “inversión relevante”.

Asimismo, creó la Agencia de Programas de Ciudadanía por Inversión, actualmente en la órbita del Ministerio de Economía, encargada de diseñar, gestionar y controlar estos programas, recibir las solicitudes, requerir informes a distintos organismos y evaluar los pedidos antes de elevar una recomendación a la Dirección Nacional de Migraciones.

Posteriormente, el Decreto N.º 524/2025 [PC3] avanzó en la implementación del régimen, estableciendo algunas cuestiones básicas relativas al procedimiento administrativo aplicable, pero dejando aún sin definir aspectos centrales para su efectiva puesta en funcionamiento, como los criterios de elegibilidad, los mecanismos y canales para la presentación de las solicitudes, los requisitos documentales, los costos administrativos, los plazos de tramitación y el eventual tiempo de residencia o permanencia requerido en el país, entre muchas otras cuestiones.

El 2 de octubre de 2026, en el marco de la Argentina Week celebrada en Francia, el Gobierno anunció[PC4] , a través de Luis Caputo (Ministro de Economía) y Diego Santilli (Jefe de Gabinete), que el Programa comenzaría a recibir solicitudes durante el cuarto trimestre de este año y señaló que se incorporarán estándares de debida diligencia, transparencia financiera y gestión de riesgos.  

Hasta aquí, la evolución normativa e institucional. Sin embargo, quedan abiertos interrogantes que considero centrales.

1. Una reforma de la (histórica) Ley de Ciudadanía realizada por DNU

La primera cuestión es, necesariamente, constitucional. La posibilidad de adquirir la ciudadanía argentina mediante una inversión no fue incorporada mediante una ley debatida y sancionada por el Congreso de la Nación, sino a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia (en un momento en que el Congreso se encontraba sesionado.  

No se trata de una cuestión menor. El artículo 75, inciso 12, de la Constitución Nacional atribuye expresamente al Congreso la facultad de dictar “leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad”.

Asimismo, y, además, naturalización y nacionalidad se encuentran entre las cuatro materias expresamente excluidas del régimen de los DNU por el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional (materia electoral). Así lo interpretó la Cámara Nacional Electoral en la causa

A ello se suma la particular vinculación existente entre ciudadanía y derechos políticos. Si bien el artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional enumera como materias expresamente vedadas a los decretos de necesidad y urgencia las materias penal, tributaria, electoral y de régimen de los partidos políticos, la Cámara Nacional Electoral, en la causa “Yang, Liping s/ nacionalidad y ciudadanía – solicitud de carta de ciudadanía” (Expte. N.º CNE 8843/2023/CA1), ha destacado la incidencia que las modificaciones al régimen de ciudadanía pueden tener sobre la materia electoral, precisamente por la relación existente entre la adquisición de la ciudadanía y el ejercicio de derechos políticos. En dicho fallo, la CNE señaló: “(…) no puede soslayarse que, en virtud de la aludida vinculación entre el otorgamiento de la ciudadanía y la adquisición de los derechos políticos, los artículos citados regulan aspectos que alteran cuestiones atinentes a la materia electoral.”

La pregunta que corresponde formular es si existían, en este caso, las “circunstancias excepcionales” que hicieran imposible seguir los trámites legislativos ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes, presupuesto constitucional indispensable para recurrir a este instrumento.

Y, particularmente, cuál era la necesidad y urgencia que impedía que una transformación de semejante importancia en el régimen argentino de ciudadanía fuera discutida por el Congreso.

La ciudadanía no constituye únicamente un instrumento de política económica o de atracción de capitales. Determina la pertenencia jurídica plena de una persona al Estado argentino y lleva aparejado un conjunto de derechos -incluidos derechos políticos- y obligaciones. Resulta particularmente llamativo (aunque este tipo de previsiones no sea ajeno a otros regímenes de CBI), en este sentido, que el régimen haya sido posteriormente acompañado por un tratamiento fiscal específico para quienes adquieran la ciudadanía por inversión: la normativa de impuesto a las ganancias (también modificada recientemente por Ley N.º 27.802, de marzo 2026) establece que estas personas “no serán consideradas residentes fiscales por el solo hecho de su naturalización”. Es decir, se les reconoce la ciudadanía argentina plena, pero se evita que esa adquisición produzca, por sí misma, las consecuencias fiscales que podrían derivarse de la condición de residente fiscal.

Independientemente de la posición que se tenga respecto de la conveniencia o no de contar con un Programa de Ciudadanía por Inversión, considero que una modificación de esta naturaleza merecía un debate parlamentario amplio.

2. Ausencia de una discusión pública con actores relevantes

A ello se suma otra cuestión que me preocupa: la escasa participación de actores locales especializados en la discusión y diseño de este nuevo esquema.

No ha existido, al menos públicamente, un proceso amplio de consulta con universidades, especialistas en derecho constitucional, administrativo, migratorio y de ciudadanía; colegios profesionales; organizaciones de la sociedad civil; especialistas en prevención de lavado de activos; derechos humanos; seguridad; transparencia o inversión extranjera.

Las preguntas que plantea un programa de estas características son numerosas.

Además de las dudas y cuestiones políticas, ideológicas y constitucionales, surgen otras, relativas al procedimiento. Entre otras: ¿Cómo se realizará la “debida diligencia” sobre los solicitantes? ¿Cómo se verificará el origen y la trazabilidad de los fondos “invertidos”? ¿Cómo se articularán las competencias de la Agencia, la Dirección Nacional de Migraciones, la UIF, los organismos de seguridad e inteligencia y el RENAPER? ¿Qué mecanismos de control y rendición de cuentas existirán?

Estas preguntas no implican necesariamente oponerse a la existencia del Programa.

Implican, precisamente, discutir cómo debería diseñarse -en caso de llevarse adelante- un programa de estas características para proteger adecuadamente el interés público.

3. Empresas de la propia industria asesorando al Estado Nacional

Existe, además, una tercera cuestión que considero especialmente delicada.

El Gobierno Nacional informó oficialmente que está siendo asesorado por firmas internacionales especializadas en migración por inversión, con el objetivo de incorporar las mejores prácticas internacionales.

Algunas de las propias empresas participantes han informado públicamente que su intervención comprende aspectos sustantivos del Programa: diseño de políticas, apoyo regulatorio, estructuras de due diligence, planificación operativa, procedimientos de solicitud, requisitos de edad y reglas relativas a dependientes. En fin, todo lo que ya estaba planteado en el Concurso Público Internacional lanzado a principios de 2026 y dejado sin efecto luego de la apertura de sobres. En la práctica, por lo tanto, no parecería tratarse únicamente de un asesoramiento técnico periférico, sino de una participación sustantiva en aspectos centrales del diseño del Programa.

Estamos hablando de actores privados que operan comercialmente en la denominada industria de la migración por inversión, asesorando y captando clientes interesados precisamente en obtener residencias o ciudadanías mediante programas de esta naturaleza.

Esto plantea una pregunta que, como mínimo, merece una respuesta clara: ¿cómo se previenen los potenciales conflictos de intereses cuando empresas pertenecientes a la misma industria que posteriormente podría beneficiarse comercialmente del funcionamiento del Programa participan en su diseño?

La cuestión se vuelve todavía más relevante si esas mismas empresas -o empresas vinculadas- pudieran posteriormente presentar solicitantes, comercializar el programa argentino, actuar como agentes autorizados o percibir honorarios derivados de su funcionamiento.

No afirmo que la existencia de asesoramiento privado implique, por sí misma, una irregularidad. La colaboración público-privada y la contratación de conocimiento especializado pueden resultar perfectamente legítimas e incluso convenientes. En este caso, además, según la información difundida, el asesoramiento habría sido prestado ad honorem. Esta circunstancia torna especialmente relevante conocer bajo qué condiciones se produjo esa colaboración, qué compromisos fueron asumidos por las partes y qué posibilidades tendrán esas mismas firmas de participar comercialmente del Programa una vez que éste se encuentre operativo.

Sin embargo, precisamente por la naturaleza del beneficio que se encuentra en juego -la ciudadanía argentina- considero indispensable que conozcamos con claridad quiénes participaron en el diseño del Programa, bajo qué modalidad fueron seleccionados, cuál fue concretamente el alcance de su intervención, si existieron acuerdos o convenios, qué reglas de confidencialidad y conflicto de intereses se establecieron y qué posibilidades tendrán esas mismas firmas de participar comercialmente del Programa una vez operativo.

Transparencia y participación antes de la implementación definitiva

Argentina tiene derecho a diseñar políticas destinadas a atraer inversión extranjera. Y es legítimo discutir si un mecanismo de ciudadanía por inversión (sin vínculo alguno con el país) puede constituir una herramienta adecuada para hacerlo.

Pero esa discusión no debería reducirse a cuánto dinero debe invertir una persona para obtener, como consecuencia última, la ciudadanía y el pasaporte argentinos (esto último, que constituye uno de los principales atractivos de este tipo de programas).

La verdadera discusión es mucho más profunda: qué significa otorgar ciudadanía a cambio de una inversión, bajo qué condiciones estamos dispuestos a hacerlo y qué garantías institucionales deben existir para proteger a la nación, al Estado, al sistema financiero y al propio valor de la ciudadanía argentina.

Por ello, antes de la implementación definitiva del Programa, considero deseable que las normas reglamentarias y complementarias sean sometidas a mecanismos efectivos de publicidad, transparencia y participación ciudadana, incluyendo la posibilidad de que especialistas, universidades, colegios profesionales, organizaciones de la sociedad civil y otros actores interesados puedan formular observaciones y propuestas.

El Decreto Nº 1172/2003 ya proporciona, a través del Procedimiento de Elaboración Participativa de Normas, una herramienta institucional para hacerlo.

La ciudadanía por inversión puede discutirse desde distintas posiciones. Lo que resulta difícil de justificar es que una transformación de esta magnitud en el régimen argentino de ciudadanía se diseñe e implemente sin una discusión pública, plural y suficientemente informada.

Ahora que el Programa ha dejado de ser una posibilidad teórica y se anuncia su puesta en funcionamiento en breve, esa discusión resulta más necesaria que nunca.