I. Introducción

1. Nadie sabe si Perogrullo es un personaje histórico o ficticio. Lo que si está claro que una perogrullada es una verdad o certeza que, por notoriamente sabida, es necedad o simpleza el decirla[1]. La necesidad de reformar los canales de interacción entre el ciudadano y la Administración pública es una verdad de Perogrullo: nadie discute que el régimen del procedimiento administrativo históricamente concebido en el año 1972 no satisface las exigencias o demandas actuales de la ciudadanía.

2. Ya en el año 2000 el Poder Ejecutivo Nacional había creado, por el decreto 229/2000, el Programa denominado “Carta Compromiso con el Ciudadano” (“Carta Compromiso”) que tenía como eje el derecho del administrado a ser bien servido. El decreto se aplica a los organismos comprendidos en el artículo 8 de la ley 24.156, cuyas funciones consisten en la prestación de servicios a la ciudadanía como una de sus actividades fundamentales.

3. La Carta Compromiso parte de la premisa de que uno de los objetivos primordiales en materia de gestión administrativa es “potenciar la transparencia y receptividad del Estado hacia los ciudadanos, optimizando el uso de los recursos humanos y materiales que ellos financian a través del cumplimiento de sus obligaciones tributarias... a fin de lograr la efectiva satisfacción del ciudadano, teniendo en cuenta que detrás de cada trámite hay una necesidad, un dolor o un derecho, y que toda demora ocasiona un perjuicio” (párrafos sexto y séptimo de los considerandos)[2].

4. El tema se ha vuelto a poner sobre el tapete. En efecto, el decreto 434/2016 del actual Poder Ejecutivo Nacional derogó el decreto 103/2001 dictado por el presidente De la Rúa y aprobó un nuevo Plan de Modernización para la Administración pública nacional y para las empresas y sociedades del Estado (el “Plan de Modernización del Estado”).

5. Luego del decreto 434/2016 se dictaron un sinfín de normas relativas al Plan de Modernización del Estado, la mayoría de las cuales fueron emitidas por la Secretaría de Modernización Administrativa[3]. A los fines de este trabajo nos detendremos solamente en una de ellas: el decreto 733/2018 dictado por el presidente Macri el 8 de agosto de 2018 y publicado en el Boletín Oficial un día después.

II. Un nuevo paradigma

6. El Plan de Modernización del Estado aprobado por el decreto 434/2016 tiene entre sus objetivos constituir una Administración pública “al servicio del ciudadano en un marco de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados”, lo que “supone promover una gestión ética y transparente, articulando la acción del sector público con el sector privado y las organizaciones no gubernamentales”.

7. En tal sentido, el decreto 434/2016 reconoce expresamente que “resulta necesario aumentar la calidad de los servicios provistos por el Estado incorporando Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, simplificando procedimientos, propiciando reingenierías de procesos y ofreciendo al ciudadano la posibilidad de mejorar el acceso por medios electrónicos a información personalizada, coherente e integral”.Esto definitivamente es un cambio de paradigma[4].

8. Cabe recordar, además, que a fines de 2017 el decreto 894/2017 había modificado y aprobado el texto ordenado del Reglamento de Procedimientos Administrativos[5], intentando adaptar el procedimiento administrativo a las reformas en materia de gobierno abierto y expediente electrónico[6]. En este sentido, el nuevo régimen legal ahora dispone que, como regla, los expedientes administrativos deberán tramitar por medios electrónicos y que las decisiones y actuaciones que allí se realicen también deberán basarse en tal formato. Sin embargo, los procedimientos ya iniciados en papel podrán continuar en ese soporte, pero las actuaciones posteriores (escritos, decisiones, etc.) deberán instrumentarse en formato electrónico y adjuntarse su impresión al expediente.

9. Si bien se sigue permitiendo su presentación en papel por mesa de entradas, se dispone que la autoridad deberá digitalizar de inmediato la presentación y devolver el original al presentante. Como alternativa, se permite también a los particulares valerse del mecanismo de TAD (que requieren de la utilización de la clave fiscal de la AFIP) y realizar sus presentaciones por vía totalmente electrónica, debiendo constituir un domicilio electrónico en el que se tendrán por válidas las notificaciones.

10. El decreto 894/2017 también elimina de cargas al administrado: en particular, la autoridad administrativa es quien estará a cargo de obtener documentos o informaciones ofrecidos por el administrado pero que deban ser emitidos por, o estén en poder de, otra entidad del Sector Público Nacional.

11. De esta manera, ha quedado cristalizado, al menos a nivel normativo, que “el ciudadano no está al servicio de la Administración pública, sino por el contrario, es ésta la que debe estar al cuidado y auxilio de aquél”.

III. El decreto 733/2018

12. Con el decreto 733/2018 el Poder Ejecutivo de la Nación ha dado recientemente un nuevo paso para la consolidación del nuevo paradigma que comentamos más arriba.

A. Fundamentos y consideraciones generales

13. Así, se reconoce que actualmente“están dadas las condiciones tecnológicas, jurídicas y administrativas necesarias y suficientes para que la Administración abandone el papel y se transforme en una sede digital remota con servicios de acceso permanente y global a sus trámites en forma digital, completa, simple, automática e instantánea, con el objeto de construir un gobierno más abierto y colaborativo que se adapte a la vida cada vez más digital y móvil de los ciudadanos de la sociedad de la información”.

14. Por ende, resulta necesario –continúa enunciando el decreto 733/2018– establecer “la tramitación digital completa, remota, simple, automática e instantánea, así como el principio de no requerir al administrado dos veces la misma información o documentación”, todo ello “reconociendo el derecho a la buena administración de los habitantes de nuestro país” e invitando “al Poder Legislativo Nacional, al Poder Judicial de la Nación, a los poderes Ejecutivos, Legislativos y Judiciales de las Provincias, y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, así como a entes públicos no estatales y entidades bi o plurinacionales de las que la Nación o dichos gobiernos sean parte”, a impulsar acciones tendientes a la tramitación digital completa, remota, simple, automática e instantánea de todos los trámites realizados en la República Argentina.

B. Tramitación obligatoriamente electrónica de todos los procedimientos administrativos

15. En ese orden de ideas, el decreto 733/2018 establece, en primer lugar, la obligatoria tramitación electrónica de todos los procedimientos administrativos. En efecto, dispone que:

a. La totalidad de los documentos, comunicaciones, expedientes, actuaciones, legajos, notificaciones, actos administrativos y procedimientos en general, deberán instrumentarse en el sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE), permitiendo a partir del 1 de enero de 2019 su acceso y tramitación digital completa, remota, simple, automática e instantánea para todo el Sector Público Nacional. Ello así, excepto cuando fuese técnicamente imposible (la obligación ya rige a partir del 15 de agosto de 2018 para las entidades y jurisdicciones enumeradas en el inciso a del artículo 8 de la ley 24.156) (art. 1).

b. En aquellos casos que la normativa anterior prevea la presentación de documentación en papel o el uso de papeles de trabajo, se entenderá que dicho requisito se encuentra cumplido por el uso de documentos o archivos de trabajo digitales en el sistema GDE (art. 2).

c. Ningún organismo debe exigir la presentación de documentación en soporte papel. En caso de que el administrado voluntariamente presente un documento en soporte papel, el organismo debe digitalizarlo e incorporarlo al sistema de GDE (art. 3).

d. Los sistemas o aplicaciones informáticas que no sean de gestión documental, deberán integrarse al sistema GDE (art. 7).

e. Todos los registros deberán ser electrónicos, contar con una norma de creación (lo cual ya había sido establecido por el decreto 891/2017) y utilizar la plataforma de TAD (art. 8).

C. Pautas para reglamentar los futuros procedimientos administrativos

16. En segundo lugar, el decreto 733/2018 establece diversas pautas para la futura regulación de los distintos procedimientos administrativos existentes. En este sentido, dispone que todos los trámites en relación con el ciudadano deberán contar con una norma que regule sus procedimientos y fije su tiempo máximo de resolución. Dichos procedimientos administrativos deberán ser diseñados desde la perspectiva del ciudadano, simplificando y agilizando su tramitación (art. 2).

D. Intercambios de información dentro de la administración

17. En tercer lugar, el decreto 733/2018 busca eficientizar el intercambio de información entre los distintos organismos, quienes estarán obligados a realizar tal intercambio por medios electrónicos y no podrán solicitar al administrado la documentación más de una vez (art. 4).

E. Promoción de la utilización del sistema electrónico en los particulares

18. En cuarto lugar, el decreto 733/2018 busca incentivar a los particulares a la utilización del sistema electrónico. En este sentido, los organismos estatales deberán promover la recepción de documentación en formato electrónico (art. 6), y los diversos entes descentralizados (IGJ, CNV, BCRA, SSN, AFIP, ANSES, entes reguladores de servicios públicos y entes reguladores que intervengan en la conformación y control de personas jurídicas) deben instruir a las personas jurídicas con ellas vinculadas, para que constituyan una cuenta de usuario en la plataforma de TAD dentro de 30 días (art. 9).

F. Inventario interno sobre los procedimientos y registros existentes

19. Finalmente, el decreto 733/2018 establece diversas exigencias internas para que los organismos de la Administración pública provean información sobre los trámites a su cargo. En este sentido, dispone que los entes y órganos de la Administración pública nacional centralizada deben informar a la Secretaría de Modernización Administrativa en 90 días sobre los trámites de mayor demanda, a fin de su tramitación electrónica como flujos de trabajo cerrados (art. 5, inc. a), y también deberán presentar en 90 días a Jefatura de Gabinete de Ministros un inventario de todos sus registros (art. 8). También dispone que los entes y órganos del Sector Público Nacional deberán informar los registros de proveedores y los sistemas de contrataciones electrónicas que utilicen, siempre que sean distintos del de la Oficina Nacional de Contrataciones (art. 5, inc. b).

IV. Reflexiones

20. Por todas las razones antes expuestas, la modernización del procedimiento administrativo (y, más generalmente, de la actuación estatal) es sin dudas un objetivo esencial para las exigencias de la sociedad contemporánea y para que el Estado regulatorio funcione lo más eficientemente posible. El decreto 733/2018 se encuentra en dicha línea y, por ende, merece una valoración positiva.

21. Obviamente, estas reformas plantean grandes desafíos en cuanto su implementación. Los organismos alcanzados (prácticamente toda la Administración pública nacional) deberán adecuar su funcionamiento interno a tales efectos. Los empleados y funcionarios públicos que trabajen en ellos verán probablemente sus tareas modificadas, al menos en parte, para adaptarse a las nuevas exigencias. Y los ciudadanos que actúen en procedimientos administrativos (y, eventualmente, sus abogados) deberán adaptar la logística de presentación de escritos, producción de prueba, recursos y procuración en general al nuevo régimen.

22. Esperamos que esta metodología, para la cual ya existe la tecnología y que abarata enormemente costos al ciudadanoy a la Administración, sea implementada correctamente y su uso se generalice en condiciones de seguridad y eficacia. Ello, para que los grandes propósitos sobre la modernización y desburocratización del Estado comiencen a ser una realidad en el día a día de la Administración pública.