Junto al auge de la responsabilidad social empresaria, en la última década y media los mercados financieros han visto el surgimiento de un nuevo e innovador campo: la finanza de impacto. Con este nombre se indican aquellas inversiones – realizadas a través de diversas estructuras y mecanismos- basadas en una premisa principal: el capital privado puede contribuir intencionalmente a generar impactos sociales positivos y, al mismo tiempo, retornos económicos. La intencionalidad proactiva con la que el inversor persigue el fin social, junto con la rentabilidad económica, distingue a esta nueva generación de inversiones1.

Hasta ese punto, diversos avances normativos se habían sucedido a fin de minimizar las consecuencias sociales negativas de la actividad comercial y financiera. No obstante, la necesidad de compatibilizar la provisión de capital a los sectores más relevantes del desarrollo sustentable con la actividad financiera, impulsaron a la industria a dar un paso revolucionario2.

El resultado, es decir la finanza o inversión de impacto, logró amalgamar dos áreas que hasta entonces parecían absolutamente inconexas, y muchas veces hasta incompatibles. Desde entonces, la inversión de impacto se ha verificado en todo tipo de activos, en mercados desarrollados y emergentes (e incluso, de frontera), y con tasas de rendimiento muy diversas, por debajo y sobre la tasa de mercado3. Desde sus modestos inicios, la finanza de impacto ha crecido de modo sustancial, quintuplicándose en la última década, hasta llegar en 2020 a un tamaño de mercado valuado en 715 mil millones de dólares4. 

En los últimos años, una de las estructuras que más relevancia ha adquirido en el campo de la inversión de impacto han sido los bonos de impacto social (“SIBs”, por sus siglas en inglés). Estos sofisticados instrumentos financieros, especialmente diseñados para promover la innovación social5, desde un punto de vista jurídico consisten en contratos basados en resultados (outcome-based contracts) y presentan diversos grados de complejidad dependiendo de los elementos y actores que involucren.

Bonos de Impacto Social: Nociones básicas

Aunque a muchos pueda resultar extraño, los llamados bonos de impacto social no son realmente bonos en sí mismos. Desde un punto de vista técnico, un bono de impacto social consiste en un contrato basado en resultados, con el sector público, mediante el cual esta última (i) paga por mejores resultados sociales en ciertas áreas (incluyendo energías renovables, educación, servicios de salud, y el acceso a la vivienda, entre otros); y (ii) transfiere a los inversionistas parte de las ganancias obtenidas como consecuencia del menor gasto social logrado.

Los contratos basados ​​en resultados (incluidos los bonos de impacto) se diferencian de los contratos tradicionales al no centrarse predominantemente en las actividades a llevarse a cabo sino en los resultados que deben ser obtenidos. Por ejemplo, en un bono de impacto social diseñado para mejorar la salud pública, será más relevante la reducción en el número de hospitalizaciones, que las actividades concretas que se desarrollen para logarlo. Este punto, que a simple vista puede parecer una premisa básica, resulta de gran complejidad en la práctica, pues el diseño de servicios en base a resultados - y no viceversa- presenta innumerables desafíos.

Los bonos de impacto social, por su parte, se diferencian de otras formas de contrato basado en resultados por la participación explícita de terceros inversores. A través de los mismos, se utilizan fondos de inversores (privados) para financiar el capital necesario para que un proveedor (privado) preste un servicio individualizado por un organismo (público) como de elevado impacto social. Dicho servicio debe estar diseñado de modo tal que permita obtener resultados concretos, tangibles, mesurables, y cuantificables. Tanto el reembolso como el rendimiento de la inversión inicial se encuentran subordinados a la consecución de dichos resultados sociales predeterminados6.

Desde una perspectiva estructural, pueden individualizarse tres elementos esenciales: (i) la inversión financiera; (ii) un programa de mejoras con impacto social; y (iii) una obligación de pago subordinada a la consecución de mejoras sociales.

Por otra parte, los bonos de impacto social contienen tres actores clave: (i) la entidad contratante; (ii) el proveedor de servicios; y (iii) el inversor. La entidad contratante, perteneciente al sector público, identifica los problemas sociales, especifica los resultados que deben lograrse para solucionar o mitigar dichos problemas, y efectúa eventualmente un desembolso por los resultados obtenidos. El proveedor de servicios lleva adelante las acciones para lograr los resultados especificados. Por último, el inversor proporciona el capital para que el proveedor de servicios financie su trabajo, y recibe un reembolso en función de los resultados que se alcancen7.

A estos tres actores principales, deben sumársele en todos los casos beneficiarios finales, y en muchos de ellos los intermediarios (incluyendo consultores, SPVs, expertos en performance management, y managers de fondos de impacto social, entre otros) y auditores externos (ya que, en muchos casos, será necesario realizar una evaluación independiente para determinar si un proyecto ha alcanzado satisfactoriamente los objetivos establecidos por el contratista).

Mecanismo de funcionamiento

El mecanismo de funcionamiento básico de un bono de impacto social inicia con la identificación por parte del sector público de un problema social, y el diseño de posibles alternativas para su solución. Algunas de las áreas más relevantes de intervención incluyen la seguridad pública, la salud, la vivienda y los servicios de inclusión social. La determinación de las posibles soluciones al problema identificado no suele incluir una estrategia o programa que se deba reproducir de manera exacta, sino lineamientos generales a seguir.

Una vez identificada la solución potencial, se buscan atraer inversores privados al proyecto, quienes ​​aportarán el capital necesario para respaldar las operaciones y la ejecución de los servicios. Asimismo, en esta instancia de contratación las partes determinan – con mayor o menor poder negocial- las métricas cuantificables que en última instancia indicarán el éxito del proyecto. Luego de lo cual, se utilizarán los fondos obtenidos para financiar la ejecución de las actividades de proyecto, y el proveedor del servicio iniciará con la implementación del programa.

Por último, al finalizarse el plazo de operaciones, los auditores – usualmente externos- realizarán una evaluación detallada de éxito en base al cumplimiento o menos de las métricas previamente determinadas. En caso de haberse cumplido con los criterios necesarios, el sector público erogará los fondos para saldar los importes debidos a los inversores del SIB.

Aspectos salientes

El surgimiento de los bonos de impacto social ha sido recibido con gran entusiasmo en distintas jurisdicciones alrededor del mundo, pues estas complejas estructuras trascienden su componente meramente financiero y buscan desarrollar soluciones innovadoras a problemas sociales. Del mismo modo, alinean los intereses de distintos – y muchas veces contrapuestos- sectores (ej. organismos públicos, inversores privados, instituciones del tercer sector, y el público en general), generando una multiplicidad de beneficios en diversos ámbitos8.

Entre los beneficios principales, se cuenta la posibilidad de reducción del gasto público sin que ello implique un impacto social negativo. Esto se logra no a través de una reducción de las prestaciones sociales, como usualmente sucede en tiempos de contracción económica, sino a través de la corrección de incentivos ineficientes y la obtención de nuevas fuentes de financiación. Éstas resultan particularmente relevantes en un contexto en el cual se involucran áreas – como la salud, la educación o el acceso a la vivienda- históricamente carentes de fondos mínimos necesarios.

Asimismo, la corrección de incentivos ineficientes puede considerarse también un beneficio en sí misma. En diversas áreas, las políticas públicas miradas a la generación de un impacto social sustentable fallan debido a una falta de alineamiento entre las instituciones públicas que las diseñan y aquellos que cuentan con los medios para obtener una mejora tangible de los indicadores sociales reales. Los bonos de impacto sociales han demostrado ser en muchos casos una herramienta útil para alcanzar dicho alineamiento de un modo sistemático9.

Sumado a ello, los SIB promueven actividades basadas en la experiencia empírica, concentrando los esfuerzos de los distintos actores en aquellas que efectivamente logran un impacto social tangible, maximizando de este modo la eficiencia en el uso de recursos. Del mismo modo, promueven una mayor atención e inversión en la evaluación del impacto y en la creación e individualización de métricas adecuadas para cada categoría.

Por último, estos instrumentos financieros crean la posibilidad de obtener una transferencia objetiva del riesgo, neutralizando así una de las mayores críticas a otros mecanismos de participación público privada (como ser, principalmente, los PPP). A diferencia de éstos, en los cuales el sector público puede verse muchas veces expuesto al riesgo de tener que absorber pérdidas sustanciales, los bonos de impacto social implican una genuina y real transferencia del riesgo, comportando grandes beneficios políticos y financieros para el sector público10.

No obstante todos los beneficios mencionados, no es menos cierto que los bonos de impacto social presentan una serie de desafíos y desventajas que no pueden ignorarse. En este sentido, es importante tener en cuenta que los SIB se encuentran en una etapa relativamente embrionaria, y que los casos en los que han sido implementados siguen siendo comparativamente escasos. Asimismo, implican negociaciones entre múltiples actores de distintos sectores sobre cuestiones que presentan un alto grado de complejidad, por lo cual requieren de tiempos muy extensos para su elaboración.

Por este motivo, los bonos de impacto social no son apropiados, o incluso viables, en todos los contextos y situaciones (ej. cuando la contratación es relativamente pequeña y los altos costos involucrados con la estructuración propios de un SIB no son justificables; cuando los resultados no pueden ser cuantificados a través de métricas que proporcionen el nivel de objetividad y precisión adecuado; o cuando las intervenciones sociales requieren de una relativa inmediatez)11.

Sumado a ello, un creciente sector de la literatura sostiene que los bonos de impacto social poseen incentivos intrínsecos que atentan contra un genuino proceso innovativo en la provisión e implementación de servicios sociales. La razón de ello yacería en la natural aversión al riesgo de los inversores, quienes preferirían esquemas de financiación que otorguen una mayor probabilidad de recuperación de su inversión inicial con más un interés adecuado al riesgo asumido. En este sentido, el obstáculo práctico más importante para que los bonos de impacto social funcionen es la identificación de programas aptos para generar – con un satisfactorio grado de probabilidad- beneficios netos suficientemente altos para permitir que los inversores obtengan las tasas de rendimiento requeridas.

Asimismo, independientemente de la solidez de las proyecciones, la historia de las intervenciones sociales demuestra que la implementación de proyectos a mediana y gran escala presenta un significativo riesgo de ejecución, y en la mayoría de los casos los resultados de los proyectos pequeños son muy difíciles de reproducir o escalar. Por esta razón, suele existir un alto grado de escepticismo entre los potenciales inversores12.

Por último, y desde una perspectiva sustancialmente ideológica, ciertos críticos indican que los SIB representan una “financialización” del impacto social, subordinando el interés público a una lógica que respondería a los intereses del sector financiero13.

Consideraciones finales

Durante las últimas dos décadas se han verificado grandes avances, en múltiples jurisdicciones, en el desarrollo de nuevos vehículos y nuevas métricas que permiten la adaptación de distintos modelos de inversión para su aplicación a las necesidades sociales. Del mismo modo, se ha buscado sostenidamente compatibilizar el impacto comercial y el impacto social, explorando formas de maximizar la eficiencia de los recursos e invertir directamente en los resultados deseados14.

En línea con ello, se ha verificado el surgimiento y rápido crecimiento de los bonos de impacto social, vehiculizando complejas negociaciones en tres ámbitos diferentes: el público, el privado, y el social. Estas estructuras legales han permitido pasar del interés inicial meramente comercial a un interés mixto que incluye como factor esencial el impacto social de la inversión, así como también cambiar el foco de una configuración clásica del contrato a una configuración innovadora que se concentra en soluciones tangibles y cuantificables15.

A pesar del entusiasmo generalizado, la tasa de adopción de los bonos de impacto social sigue siendo modesta y se circunscribe principalmente a economías desarrolladas: en 2021 se verifican 214 SIBs – de los cuales uno solo en Argentina16. El desfasaje entre el interés generalizado y la adopción real plantea incógnitas sobre si todavía nos encontramos en una fase de adopción temprana o si estamos observando un fenómeno cuya difusión masiva no es viable dado su alto nivel de complejidad.

No obstante, es importante tener en mente que todo cambio de paradigma requiere de adecuado tiempo para poder ser adoptado. En este sentido, el modelo impulsado por los bonos de impacto social representa un cambio radical en cómo los proveedores de la administración pública son seleccionados, financiados y remunerados. Esto requiere múltiples y profundos ajustes no sólo en los sistemas jurídicos de muchos estados, sino también en la cultura imperante en las contrataciones del sector público. Del mismo modo, es también necesario un cambio de paradigma en el mercado. El modelo de contratación de los SIB, basada en resultados, presenta una transferencia del riesgo mucho mayor que en los contratos tradicionales, y por ello requiere de la participación de inversionistas con mentalidad social para lograr que los proyectos sean factibles.

Si bien los desafíos y complejidades planteadas por los bonos de impacto social son relevantes, los múltiples beneficios asociados son innegables, y se constituyen como un prometedor modelo de financiación para acelerar la innovación social y mejorar el desempeño del sector público17. Asimismo, tienen la potencialidad de involucrar a actores con intereses radicalmente diferentes, impulsándolos a cooperar para la co-creación de valor económico y social18.

En este sentido, si bien los mismos no son efectivos en todos los contextos, pueden resultar herramientas extremadamente útiles en aquellas situaciones en las que existan incentivos desalineados para desarrollar, financiar y brindar servicios de alto impacto social, reduciendo la presión financiera sobre el sector público y obteniendo una mejor performance del sistema en su conjunto.