El año 2017 fue el año de las energías renovables, y así lo declaró el Decreto Nº 9/2017. Se suma a esta declaración formal del Poder Ejecutivo Nacional la adjudicación de 147 contratos de abastecimiento de energía eléctrica de fuentes de energías renovables (“PPAs”, por sus siglas en inglés) en el marco del Programa RenovAr y un progresivo desarrollo del Mercado a Término de las Energías Renovables (es decir, PPAs celebrados entre generadores y grandes usuarios del Mercado Eléctrico Mayorista o “MEM”).

Podríamos afirmar asimismo que el año 2017 también fue el año para las energías renovables de menor escala: el pasado 27 de diciembre se publicó la Ley Nº 27.424 que creó el Régimen de Fomento a la Generación Distribuida de Energía Renovable Integrada a la Red Eléctrica Pública (“Ley 27.424”).

Cuando el proyecto de ley estaba siendo discutido en el Congreso de la Nación, publicamos en la Revista Argentina de Derecho de la Energía, Hidrocarburos y Minería Nº 15 noviembre/diciembre 2017 / enero de 2018 (pp. 33-73) el artículo Aproximación al régimen jurídico de la Generación Distribuida: a propósito de su posible regulación federal, allí nos remitimos para un análisis más extendido de las cuestiones aquí tratadas.

Ahora bien, en esta oportunidad, con la Ley 27.424 vigente y a la espera de su reglamentación, nos proponemos dar una respuesta jurídica inicial a tres preguntas básicas que plantea este nuevo régimen regulatorio: (i) qué es la generación distribuida, (ii) por qué se fomenta su uso y (iii) cómo se lleva a cabo el fomento.

Incluimos luego ciertos puntos referidos al proyecto de reglamentación de la Ley 27.424 (conforme el borrador de decreto disponible en el siguiente link http://www.energiaestrategica.com/wp-content/uploads/2018/07/ANEXO-Proyecto-de-Decreto-Reglamentacion-GC.pdf) y consideraciones finales.

¿Qué es la generación distribuida?

En líneas generales, la generación distribuida puede definirse como la producción de energía eléctrica de baja potencia o capacidad, que se conecta a la red de distribución y cuyo destino principal es el autoconsumo, pero con la novedad de poder inyectar los excedentes a la red.

La Ley 27.424 agrega dos cuestiones a esa definición: (i) la utilización de fuentes renovables y (ii) el cumplimiento de los requisitos técnicos que establecerá la reglamentación. La ley denomina como Usuario-Generador a quien realiza esta actividad. 

La tecnología renovable que notoriamente presenta un mayor grado de desarrollo para generación distribuida es la solar fotovoltaica. Probablemente, esta popularidad se deba a los siguientes factores:(a) la instalación de paneles solares es simple y sus costos son bajos en términos relativos (por ejemplo, si se los compara con instalaciones eólicas), (b) el redimiento aproximado de los paneles solares puede calcularse fácilmente con información disponible públicamente, sin la necesidad de realizar estudios de prefactibilidad previos (otra diferencia importante con las instalaciones eólicas), y (c) los paneles solares pueden instalarse fácilmente en distintas superficies.

A nivel provincial la generación distribuida se encuentra regulada en distintas jurisdicciones y la Ley 27.424 invita a las provincias a adherir al régimen de fomento allí creado y a su reglamentación (a la fecha, la Provincia de Mendoza adhirió mediante su Ley N° 9.084).

Hasta el momento, y no obstante la existencia de ciertas regulaciones provinciales y programas de incentivos específicos, no se advierte una instalación de equipos de generación distribuida de forma generalizada, más allá de casos muy puntuales. Tal es así, que el desarrollo de esta industria se considera atrasado si se lo compara con países de la región como Brasil o Chile.

A nivel federal, antes de la sanción de la Ley 27.424, la generación para autoconsumo sólo se encontraba autorizada para proyectos de mayor escala, desarrollados por Agentes del MEM inscriptos como “Autogeneradores” (ver, en este sentido, el Anexo 12 de Los Procedimientos y la Resolución N° 269/2008 de la Secretaría de Energía, que creó la figura de Autogenerador Distribuido).

¿Por qué se fomenta la generación distribuida?

En línea con establecido en el artículo 2° de Ley 27.424, consideramos que la generación distribuida presenta distintos beneficios que justifican que se declare el interés nacional de esta actividad.

La Generación Distribuida tiene ciertas ventajas comparativas frente a proyectos de mayor escala, entre las que es posible destacar: (i) períodos de instalación muy breves, lo que facilita su financiamiento; (ii) instalación gradual, lo que evita sobredimensionamientos de la oferta de generación eléctrica; y (iii) bajos costos de desmantelamiento, lo que facilita la reventa o relocalización de los equipos.

A estas ventajas comparativas, se suman distintos beneficios para la red eléctrica, por ejemplo: (i) diversificación de la matriz a nivel geográfico; (ii) reducción en costos de transmisión y distribución, con menor necesidad de contar con capacidad ociosa (con efectos particularmente positivos para balancear picos); y (iii) reducción de pérdidas de energía eléctrica por transporte.

¿Cómo se lleva a cabo el fomento?

Existen dos tipos de sistemas regulatorios para fomentar el desarrollo de la generación distribuida: (i) tarifa de incentivo (feed-in-tariff) y (ii) balance o medición neta (net metering).

Bajo un sistema de feed-in-tariff, se establecen tarifas mínimas por la inyección de energía eléctrica a la red realizada por el Usuario-Generador. Estas tarifas, por lo general, son mayores que las previstas para generadores tradicionales.

Como todo mecanismo que contempla precios mínimos que superan los precios de mercado de un bien determinado (en este caso, la energía eléctrica), este sistema ha probado ser eficaz para desarrollar rápidamente la industria de la generación distribuida. Sin embargo, la contrapartida es la propensión de este mecanismo a crear “burbujas” producto del sobre-estimulo de la actividad (el caso de España resulta paradigmático en este sentido).

En España, primero se fomentó la instalación de equipos para autoconsumo con tarifas muy atractivas, pero ante el aumento de oferta de energía eléctrica generada por Usuario-Generadores y a partir del año 2015, se crearon cargos para desincentivar la utilización de estos equipos en la medida en que se encontrasen conectados a la red eléctrica. La justificación regulatoria de este llamado “Impuesto al Sol” fue que la mayor cantidad de Usuarios-Generadores con tarifas de estímulo afectaba la viabilidad del sistema. Los cargos estarían siendo revisados con motivo de regulaciones recientes de la Unión Europea, pero de todos modos el ejemplo resulta útil para apreciar el balance necesario en este tipo de regímenes de fomento.

Bajo un sistema de net metering, el Usuario-Generador compensa con su distribuidora la energía eléctrica que generó respecto de la que consumió, de forma tal que la distribuidora descuenta de la factura del consumo de la red los excesos cuando la generación supera el consumo.

La Ley 27.424 incluye una definición de net metering o Balance Neto de Facturación en este sentido, aclarando que la reglamentación establecerá el sistema de facturación correspondiente y definirá la tarifa de inyección.

Además, la Ley 27.424 contempla un régimen de promoción que incluye los beneficios fiscales para la adquisición y fabricación nacional de instalaciones de generación distribuida.

El proyecto de reglamentación y consideraciones finales

Como ya señalamos en nuestro artículo mencionado más arriba, creemos muy acertada la decisión del Congreso Nacional de crear un régimen de fomento para intentar impulsar el desarrollo de instalaciones de generación distribuida. Dicho desarrollo, entre otras variables, se encuentra en buena medida condicionado a una adecuada reglamentación de la Ley 27.424.

El proyecto de decreto reglamentario de la Ley 27.424 es un avance en este sentido, aunque naturalmente muchos aspectos quedarán sujetos a futuras reglamentaciones. Destacamos de todos modos el objetivo de largo plazo de alcanzar 1.000 MW de potencia de generación distribuida de fuentes renovables.

En este contexto, es importante que el Poder Ejecutivo Nacional avance en la implementación del decreto reglamentario de la Ley 27.424 para que la Secretaría de Energía Eléctrica pueda empezar a definir las resoluciones técnicas necesarias para bajar a la práctica las disposiciones de la ley.

Teniendo en cuenta la experiencia previa de otras jurisdicciones, un aspecto fundamental a considerar es que los requisitos técnicos que se exijan a los Usuarios-Generadores para autorizar su conexión a la red de distribución sean acordes a la potencia a inyectar a esa red, sin crear barreras de entrada artificiales.

Será importante, asimismo, que el procedimiento de autorización contemple mecanismos simples y ágiles, que diferencien este trámite del procedimiento administrativo de registro como agente del MEM (generador o autogenerador). Los potenciales Usuarios-Generadores posiblemente sean usuarios residenciales, comerciales o micro o pequeñas empresas, que difícilmente cuenten con los recursos necesarios para afrontar un procedimiento administrativo complejo y extenso en el tiempo.

También será determinante que la tarifa de inyección, combinada con los incentivos fiscales del régimen de promoción, permita una amortización razonable de la inversión que deberá afrontar el usuario que desee convertirse en Usuario-Generador.

En la misma línea, otro aspecto a considerar es la posibilidad de que el fondo fiduciario público creado por la Ley 27.424 —denominado FODIS— permita implementar mecanismos para facilitar la financiación de las instalaciones.

La industria de la generación distribuida presenta un alto grado de potencialidad en la Argentina y es una industria que al mismo tiempo podría constituir una herramienta adicional para acelerar la recuperación del sector eléctrico.

Esperamos que la futura reglamentación de la Ley 27.424 promueva un marco regulatorio adecuado para un correcto desarrollo de esta industria.