Por Francisco López Simpson
Simpson y López Simpson

Preliminarmente es menester resaltar que la doctrina de la  delegación en Argentina,  ya había  sido practicada en el siglo XX, con motivo de las leyes que habían delegado la facultad de demarcar el territorio expropiado para la construcción  de vías férreas , doctrina que fuera luego utilizada para  las obras viales, pero  la construcción teórica del asunto comienza a plantearse en el caso A.M. DELFINO, en el cual, y en lo sustancial se declaró la constitucionalidad de la delegación  en el Poder Ejecutivo para crear sanciones de policía portuaria, en el cual cual la Corte, como lo destaca  Alberto B. Bianchi a falta de una disposición constitucional expresa,  enmarcó la cuestión  en el art. 86, inc. 2 (actual 99 inc 2) y elaboró un principio jurisprudencial que se repetiría luego año tras año en la doctrina de la corte.

Por su importancia, creo oportuno recordar la doctrina de la Corte: “existe una distinción fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella, lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido”.

Aquí nace en nuestro derecho vernáculo la clasificación en  delegación propia (prohibida) e  impropia (permitida), y además se funda uno de los bastiones fundamentales en materia de delegación que es que  la “política legislativa” debe estar claramente delimitada en la ley delegante como requisito de validez de la misma, límite este que obra a su vez, como valladar de las facultades  reglamentarias del Poder Ejecutivo, si bien es cierto, tal cual nos enseña el Profesor Bianchi en el trabajo citado arriba, que en rigor de verdad la Corte en el precedente Delfino no utiliza específicamente el término “política legislativa”, que si aparecen en decisiones posteriores, lo cierto es que este concepto, entendido como la porción delimitada  de competencia al poder ejecutivo, ya estaba delineado en la prohibición de delegar el poder de hacer la ley sin marcar al Poder Ejecutivo un rumbo preciso.

El otro gran pilar fue consolidado en el caso Chadwick, Weir y Cía. Ltda, en el cual se discutía si el Poder Ejecutivo había excedido el límite de las facultades reglamentarias otorgadas por el artículo 86 inc. 2º (actual 99 inc. 2º). La Corte afirmó en esta oportunidad que “los decretos reglamentarios del poder administrador pueden apartarse de la estructura literal de la ley, siempre que se ajusten al espíritu de la misma; el texto legal es susceptible de ser modificado en sus modalidades de expresión siempre que ello no afecte su acepción sustantiva”.  Una vez más siguiendo la postura del Dr. Bianchi, podemos ver que si bien en el caso no se aborda específicamente la cuestión de la delegación legislativa, la relación tan estrecha que existe en nuestro derecho entre reglamentos delegados y ejecutivos, permite sostener que esta doctrina es aplicable también a los reglamentos delegados.

Entonces ya tenemos sentados los dos precedentes fundamentales en materia de delegación que nuestra Corte utilizó a la hora de evaluar la validez de los decretos controvertidos que llegaban a su entendimiento. A las leyes delegantes se les aplicará la doctrina del caso Delfino y a los reglamentos delegados la del caso Chadwick.

Durante muchos años, varias décadas en realidad , las Corte se manejó básicamente con estos dos principios, hasta que el año 1993 resolvió el caso Cocchia, en el cual claramente se “expandieron” los límites impuestos por estas doctrinas en aras de justificar una decisión del ejecutivo que derogó en lo sustancial normas de carácter legislativo, y normas acordadas en el marco de una negociación colectiva. Todo ello dejó al descubierto lo peligroso del camino que se estaba emprendiendo, al “validar” decisiones ejecutivas que invadían cada vez más ámbitos de competencia de otro poder, en este caso del legislativo.

Así, llegamos a la deliberación que daría sustento a la Convención Constituyente que entre sus más altos fines tenia la atenuación del presidencialismo y la procura de la independencia de la división de poderes.

En este contexto se reguló específicamente la materia de “delegación legislativa” en nuestra Carta Fundamental, y si bien no es la idea de este humildísimo trabajo cuestionar las por demás autorizadas opiniones respecto de la prescindibilidad del artículo 76, y la poca gravitación que ha tenido, si me propongo al menos mostrar algunas notas distintivas del instituto a la luz de un fallo que en mi opinión resulta de lo mas didáctico para poder asir  el tema y aplicar criteriosamente el instituto creado por la reforma del 94, en definitiva se trata de  sumar una visión  positiva de la aplicación que se hace en el fallo que comentaré, toda vez que según entiendo se instrumentó correctamente y sobre todo se le dio una atinada interpretación que redundó en una acertada aplicación práctica de los requisitos establecidos  en al artículo respecto de la política legislativa o  “bases que el congreso establezca”, logrando finalmente el objetivo deseado: corregir el desvío (expansión) en las atribuciones del ejecutivo y que el mismo actúe siempre dentro de los cánones constitucionales.

El Artículo 76 CN. Aplicación e Importancia en el caso:

En el caso que analizaré, se discutía si el decreto 1204/2001 por medio del cual los abogados del Estado fueron relevados de la obligación de matricularse en el Colegio Público de Abogados de Capital Federal, constituía un ejercicio válido de la delegación legislativa establecida en el artículo 1º apartado I, inciso f) de la Ley Nº 25.414.

En mi opinión la Corte acertadamente convalidó lo decidido por la Cámara, en torno a la inconstitucionalidad del decreto en cuestión, por constituir una disposición de carácter legislativo, en franca violación del art. 99 inc. 3 de nuestra norma fundamental.

La importancia del fallo radica en dos cuestiones: la  primera es que no solo  aplicó el artículo 76 de la Constitución Nacional, sino que incluso recorrió un camino hasta las bases mismas del instituto en la Convención Constituyente, con un inocultable fin docente y clarificador de la cuestión, y la  segunda es que realiza un esfuerzo notable por echar luz sobre  cual debe ser el alcance de la política legislativa emanada de la ley delegante (bases de la delegación establecidas por el Congreso).

En el considerando 9º la Corte recuerda que la  Constitución Nacional prohíbe al presidente de la República, como regla general, emitir “disposiciones de carácter legislativo”, sea a iniciativa propia (art. 99 inc. 3 segundo párrafo), sea en virtud de delegación que haga en su favor el  Congreso (art. 76). Ambas cláusulas establecen las condiciones o límites bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en el que el Presidente se encuentra habilitado para dictar decretos legislativos.

Siguiendo en el mismo considerando repasa cuáles son los requisitos  específicos en materia de decretos delgados que establece el art. 76, a saber: 1) Que se limiten a “materias determinadas de administración o emergencia pública”; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio, y 3) que se mantengan “dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. A todo lo cual se suma un 4º requisito que es el refrendo  por el Jefe de Gabinete (que en opinión del Dr. Bianchi debe ajustarse únicamente a los que tratan de materia de emergencia publica, puesto que esa es la competencia asignada a la Comisión Bicameral que creó la Convención, opinión a la que suscribo).

Luego afirmó “la letra del texto constitucional (art. 99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el presidente como una práctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello si puede tener lugar (el subrayado me pertenece). La definición de la regla general y de los excepciones en el mismo texto constitucional, así como el procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal.

Se puede advertir un claro esfuerzo de la Corte, por no solo mostrar cual es la herramienta que utiliza para solucionar este caso (art. 76 CN) sino el porqué de su utilización, para lo cual llega hasta la génesis legislativa misma.

En el considerando 12º, y luego de un pormenorizado análisis del caso, intenta condensar su doctrina en la siguiente conclusión: 1) la delegación sin bases está prohibida y 2) cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad delegada será convalidada por los tribunales  si el interesado supera la carga de demostrar que la disposición dictada por el Presidente es una concreción  de la especifíca política legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate. Y ya yendo al tema específico en análisis dice que “en materia de delegaciones legislativas , dicha carga se habrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales.., son consistentes con las bases fijadas por el Congreso”. En virtud de lo cual, concluye que los art. 3º y 5º del decreto Nº 1204/01 encuentran serias dificultades para amoldarse a la delegación legislativa de la ley 25.414, tal cual como ha sido entendida anteriormente.Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogación de una norma especifica sino la aprobación, para los abogados del Estado, de todo un régimen alternativo e incompatible con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra vigente, y Segundo, porque ambos artículos relevan a los abogados del cumplimiento de sendos deberes hacia el colegio…que son propios y solo afectan a la Administración pública en forma indirecta…En esta medida el decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187 en un aspecto que no afecta directamente a la administración ni se refiere específicamente a ella.

Conclusión:

Si bien las bases de interpretación  y límites a la doctrina de la delegación legislativa se construyeron con los años de trabajo de la Corte, y permanecen con indiscutible vigencia, creo que la sanción del artículo 76, reviste una inocultable ayuda no solo a los jueces de la Corte que son los intérpretes últimos de la Constitución, sino a todos los profesionales del derecho: magistrados de grado, de cámara,  abogados, asesores y académicos, puesto que como se vió en el caso, permiten ordenar el test de validez que debe realizarse y no perder nunca de vista que la delegación sin bases (o con bases demasiado laxas) está prohibida justamente (y en palabras de la Corte) porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delegación del Congreso y la actividad desplegada por la autoridad administrativa. Esto es de vital trascendencia para que se preserve asimismo la división de poderes de la república, que a nuestra Constitución expresamente interesa, tal cual surge del artículo 99 inc. 3º, que prohíbe al Presidente de la Nación emitir disposiciones de carácter legislativo.

(1) Ferrocaril del Oeste c. Garbarini, Fallos 105-80 (1906)

(2) Dirección Nacional de Vialidad c. Badaracco y Bottaro, Fallos 183-88 (1939)

(3) La Delegación Legislativa: evolución y estado actual

(4) A.M. Delfino, Fallos 148 en p. 435

(5) Fallos 151-5 (1928)

(6) La Delegación Legislativa: evolución y estado actual. Alberto B. Bianchi

(7)“COLEGIO PÚBLICO DE ABOGADOS DE LA CAPITAL FEDERAL C/ EN - PEN -Ley 25.414- Dto. 1204/01 S/AMPARO”

(8) Dimensión Actual de la delegación legislativa.