El presente trabajo tiene por objeto destacar la importancia de lo resuelto por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín Provincia de Buenos Aires, en la sentencia de fecha 09 de mayo de 2017, dictada en la causa “Edenor S.A. c/Municipalidad de General San Martín s/medida cautelar anticipada”, con relación a la inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 13.133 que exige el pago previo de la multa impuesta por la autoridad administrativa por el supuesto incumplimiento de la Ley de Defensa del Consumidor –Ley 24.240- por considerar que esta norma vulnera las garantías constitucionales que aseguran un juicio de carácter previo a la condena y la tutela judicial efectiva.

I. Planteo del caso

A través de la Resolución N° 18/2017 el Secretario de Gobierno y Seguridad de la Municipalidad de San Martín impuso a una Concesionaria del servicio público de distribución de energía eléctrica una multa de PESOS UN MILLON (1.000.000) por haber supuestamente infringido lo dispuesto en los Artículos 4° y 8° bis de la Ley Nacional N°24.240 (Artículo 1°).

Al imponer esta multa -superior al doble del límite máximo previsto en la Ley Provincial N° 13.133- el Secretario de Gobierno y Seguridad de la Municipalidad de San Martín invocó lo establecido en el art. 47° inc. B de la Ley Nacional N° 24.240, desconociendo que la sanción aplicable y su graduación se encuentran expresamente regulados en los artículos 73 y 77 de la Ley Provincial N° 13.133, norma local de aplicación obligatoria para el Secretario de Gobierno y Seguridad de la Municipalidad de San Martín.

A través de la Resolución N° 18/2017 el Secretario de Gobierno y Seguridad de la Municipalidad de San Martín también condenó a la Concesionaria del servicio público de distribución de energía eléctrica a abonar a los denunciantes una suma de PESOS CINCUENTA MIL (50.000) a cada uno en concepto de DAÑO DIRECTO a pesar de que en el expediente administrativo los denunciantes no acreditaron la existencia de un daño efectivamente sufrido ni la relación causal que existiría entre este supuesto daño y la supuesta infracción imputada (Artículo 2°).

Teniendo en cuenta que el segundo párrafo del art. 70 de la Ley Provincial N° 13.133 exige la acreditación del comprobante de depósito de la multa como presupuesto de admisibilidad de la acción judicial que se interponga para cuestionar la validez de la misma, la Concesionaria del servicio público de distribución de energía eléctrica solicitó el dictado de una medida cautelar antes de que venza el plazo para interponer la acción judicial contra la Resolución N° 18/17.

La medida cautelar solicitada por la Concesionaria del servicio público de distribución de energía eléctrica tenía por objeto se la autorice a acompañar un seguro de caución como presupuesto de admisibilidad de la acción judicial prevista en el primer párrafo del art. 70 de la Ley 13.133 y en reemplazo del comprobante de depósito de la multa exigido por el segundo párrafo art. 70 de la Ley 13.133, a fin de evitar una lesión grave a su derecho a la tutela judicial efectiva.

En tal oportunidad también se solicitó se suspenda la ejecución de la condena de daños y perjuicios impuesta por una autoridad administrativa en ejercicio de facultades jurisdiccionales hasta tanto la Resolución 18/17 se encuentre firme.

La señora Juez a cargo del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo nº 2 del Departamento Judicial San Martín resolvió hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, autorizando la sustitución del pago previo de la sanción fijada, establecido por el art. 70 de la ley 13.133, admitiéndose en su reemplazo el seguro de caución que acompañó la Distribuidora.

Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de San Martín contra la sentencia de primera instancia, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín resolvió declarar la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 70 de la Ley 13.133 y dejó sin efecto la medida cautelar.

Conforme surge de los considerandos, el Tribunal concluyó que condicionar el ejercicio del derecho de defensa del afectado al pago previo de la multa, importa habilitar el acceso a sede judicial sólo una vez cumplida la pena impuesta lo cual vulnera las garantías constitucionales que aseguran un juicio con carácter previo a la condena y garantizan la tutela judicial continua y efectiva, así como el acceso irrestricto a la justicia –arts. 10 y 15 de la Constitución Provincial.

Para arribar a tal conclusión el Tribunal consideró que la exigencia del pago previo constituye un requisito de admisibilidad de la acción judicial para controlar un obrar administrativo que consiste en la sanción de una persona y que la tutela judicial continua y efectiva así como la inviolabilidad de la defensa en todo procedimiento administrativo o proceso judicial se erigen como pilares básicos, cuya protección y efectividad no puede ser soslayada.

El Tribunal también consideró especialmente que el monto referido respondía a la aplicación de una multa por el presunto incumplimiento con lo normado por los artículos 4 y 8 bis de la n° 24.240 -Ley de Defensa del Consumidor-; y que la cuestión debatida no revestía naturaleza tributaria, sino que se encuadra en el ámbito del ejercicio de las facultades sancionatorias de la Administración, lo cual invalida los fundamentos que de ordinario se alegan para justificar la exigencia del pago previo respecto de las obligaciones tributarias de dar sumas de dinero, referidas a la preservación del normal desenvolvimiento de las finanzas públicas.

 De ello surge entonces que el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de la exigencia del pago previo contenido en el art. 70 de la Ley 13.133 por considerar que esta norma vulnera principios de rango constitucional.

A continuación analizaremos el principio del solve et repete y su aplicación a las multas administrativas.

II. El Principio Solve et Repete como presupuesto de admisibilidad de la impugnación de multas administrativas

Tal como lo hace la normativa nacional[1], la Ley 13.133 de la Provincia de Buenos Aires establece que, para interponer una acción judicial contra la decisión de la autoridad de aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor que sanciona con multa a un particular, éste se encuentra obligado a depositar el monto de la multa y presentar el comprobante del depósito con la acción judicial como requisito de admisibilidad de su impugnación[2].

Esta ilegitimidad se ve agravada si tenernos en cuenta que la propia Ley 13.133 establece expresamente que las multas no pueden ser ejecutadas hasta tanto no se encuentren firmes[3].

Coincidiendo con el criterio adoptado por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín, entendemos que esta exigencia resulta ilegítima porque lesiona gravemente las garantías procesales consagradas en la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de rango constitucional (art. 75, inc. 22).

Es que, exigir a un particular el pago previo de una multa como requisito de admisibilidad de una acción judicial tendiente a garantizar el control judicial de un acto sancionatorio dictado por la autoridad administrativa en ejercicio de funciones jurisdiccionales, deriva en un grave menoscabo de los derechos constitucionales de los particulares a la presunción de inocencia, al acceso a la jurisdicción, al control judicial suficiente y a la tutela judicial efectiva, consagrados en el artículo 18 de la Constitución Nacional y en el artículo 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, de rango constitucional (art. 75, inciso 22, CN).

Ello es así por cuanto el derecho a acudir ante un órgano jurisdiccional en demanda de justicia constituye un derivado de la garantía de defensa en juicio consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional en la medida que esta garantía constitucional asegura a todo habitante de la Nación el derecho de acceder al Poder Judicial.

Al respecto se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia de la Nación al reconocer que “la garantía constitucional de la defensa en juicio supone elementalmente la posibilidad de ocurrir ante algún órgano jurisdiccional en procura de justicia” (CS, 26/11/03, “Moline O’Connor”).

Asimismo, se ha sostenido que la incorporación del derecho a la tutela judicial efectiva a nuestro ordenamiento jurídico así como su recepción constitucional no vino sino a explicitar y complementar el derecho al oportuno y efectivo acceso a la jurisdicción existente desde la sanción de la CN 1853/1860.

En este sentido el Máximo Tribunal sostuvo que “la idea directriz de la división de poderes que opera sincrónicamente con otra idea directriz de nuestro sistema constitucional –que emerge de la garantía del debido proceso- cuál es el principio pro actione a que conduce el derecho fundamental en la tutela judicial efectiva, que se deriva, necesariamente, del art. 18 de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra, además, con las disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica, que al ser aprobado por la Ley 23.054 y ratificado el 5/12/84, tiene el carácter de ley suprema de la Nación, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 31 de la CN” (CS, “Ekmekdjian”, 07/7/92, Fallos 315:1492).

En la causa “Serra”, del 26/10/93, la Corte Suprema de Justicia de la Nación también sostuvo que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva “se deriva, necesariamente, del artículo 18 de la Constitución Nacional cuya regulación se integra, además con las disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica” (Fallos 316:2454)[4].

Con la reforma constitucional de 1994 se operó la recepción constitucional de determinados Tratados Internacionales de Derechos Humanos[5] y, consecuentemente, adquirió plena operatividad constitucional el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en la Convención Americana de Derechos Humanos, derecho que por cierto regía en nuestro ordenamiento jurídico desde la aprobación del mencionado tratado[6].

En el ámbito del ejercicio de potestades sancionatorias, las garantías del principio de legalidad cierta, previa y estricta; del estado de presunción de inocencia y del debido proceso adjetivo y la defensa en juicio; así como las de la tutela judicial y administrativa efectivas, constituyen derechos fundamentales y garantías que no pueden ser desconocidos.

Al respecto, ha sido establecido por el Máximo Tribunal que las garantías y principios del derecho penal son aplicables al ámbito de ejercicio de las facultades administrativas sancionatorias (CSJN, Fallos 330:445)[7].

En igual sentido, en el precedente “Baena”, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina ha invocado repetidas veces en sus fallos como derecho directamente aplicable en nuestro orden jurídico, la Corte Interamericana, con referencia al artículo 8° de la Convención Americana, sostuvo “es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita”.

Agregó allí mismo que: “La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso”.

Todos estos precedentes fueron omitidos por el legislador al sancionar el art. 70 de la Ley 13.133 y disponer que se desestimará la acción judicial que se interpongan contra la decisión de la autoridad administrativa que impone una sanción si no se acredita el pago previo de la multa, vulnerando de esta manera seriamente el derecho de los particulares a recurrir las decisiones sancionatorias de la administración dictadas en ejercicio de facultades jurisdiccionales, a acceder a la jurisdicción y a obtener una tutela judicial efectiva antes de ser obligados de cumplir con la condena.

En virtud de ello, la exigencia del pago de la multa como requisito de admisibilidad de la acción judicial que el particular tiene derecho a interponer contra la decisión administrativa que impone una sanción genera al particular un serio perjuicio a su derecho a la tutela judicial efectiva y al control judicial suficiente.

Es que, dada la naturaleza de la sanción impuesta, exigir el pago previo como presupuesto de admisibilidad del control judicial suficiente del acto dictado por la autoridad administrativa en ejercicio de facultades jurisdiccionales implica un menoscabado del derecho de defensa de mi mandante por cuanto se estaría obligando a la Distribuidora a hacer frente a una erogación ilegítima y arbitraria sin previamente garantizar su derecho de defensa en juicio y a obtener el control judicial suficiente de una decisión administrativa dictada en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

A mayor abundamiento, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dejado establecido que “no cabe hablar de ‘juicio’ -y en particular, de aquel que el art. 18 de la Constitución Nacional exige como requisito que legitime la condena- si el trámite ante el órgano administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente; ni de ‘juicio previo’ si esta instancia no ha concluido y la sanción en consecuencia, no es el resultado de las actuaciones producidas dentro de la misma” (CSJN, “Lapiduz, Enrique c/ DGI s/ acción de amparo”, sentencia del 28.04.1998, Fallos 321:1044).

En igual sentido, se pronunció el Máximo Tribunal en la causa “Dumit, Juan Carlos c/Instituto Nacional de Vitivinicultura s/demanda contencioso administrativa”, sentencia del 08.11.1972 (Fallos 284:151).

Es que los más elementales principios constitucionales sobre separación de poderes y derecho de defensa en juicio indican que la revisión judicial de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa debe ser plena.

La doctrina también ha reconocido que la exigencia del pago de la multa como condición de la admisión de recursos contraviene los textos de algunos tratados de Derechos Humanos[8].

Finalmente corresponde advertir que la falta de pago previo de la multa no afecta el interés público comprometido por cuanto la multa impuesta por la autoridad de aplicación de la ley de defensa del consumidor no estaba prevista en el presupuesto municipal.

Resulta importante advertir que el principio de pago previo –solve et repete- en materia tributaria tiene alcances distintos que el solve et repete en materia sancionatoria por cuanto en este segundo caso no estamos en presencia del cobro de un tributo previsto en el presupuesto y que hace al sostenimiento y a la continuación del Estado.

El Máximo Tribunal de Justicia de la Nación ha expresado en la causa "Guillermo Miras S.A.CI.F. c/ Aduana - Expte. N° 414.028/64: “ 9°) Que, con relación a la preocupación de "salvaguardar el patrimonio nacional", que se desliza en los considerandos del decreto-ley, como así también con respecto "a la imposibilidad material de la Aduana para accionar en el breve plazo", corresponde dejar constancia: a) el plazo para presentarse el organismo aduanero ante la justicia es de cinco años, lo cual no resulta un tiempo demasiado breve; b) la salvaguarda del patrimonio nacional no puede apuntar a la consideración de las multas como fuentes de recursos fiscales (si bien accesoriamente lo son); c) aun cuando es exacto que de la solución del presente caso pueden depender ingresos para el Fisco, que ello no justifica apartarse de los principios básicos que, en materia penal, establece la Constitución”[9].

Una interpretación contraria pone en riesgo el principio de tutela judicial efectiva, dentro del cual se inserta el derecho constitucional de defensa, poniendo de esta en forma en riesgo los valores, derechos y garantías de todo el ordenamiento jurídico.

III. Corolario 

Teniendo en cuenta lo manifestado, lo resuelto por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín Provincia de Buenos Aires en la sentencia de fecha 09 de mayo de 2017, dictada en la causa “Edenor S.A. c/Municipalidad de General San Martín s/medida cautelar anticipada”, constituye un precedente muy importante sobre la importancia de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva y el control judicial suficientes cuando se impugna judicialmente una multa impuesta por una autoridad administrativa en ejercicio de una función jurisdiccional.

Ello es así por cuanto, al declarar la inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 13.133, este Tribunal reconoció que la exigencia del pago previo de la multa impuesta por la autoridad administrativa por el supuesto incumplimiento de la Ley de Defensa del Consumidor –Ley 24.240- vulnera las garantías constitucionales que aseguran un juicio de carácter previo a la condena y la tutela judicial continua y efectiva, pilares básicos de nuestro ordenamiento jurídico, cuya protección y efectividad no puede ser soslayada.

Para arribar a tal conclusión el tribunal también reconoce que no puede asimilarse la exigencia del pago previo de un tributo a la exigencia del pago previo de una multa por cuanto, en este último caso, la cuestión debatida no reviste naturaleza tributaria, sino que se encuadra en el ámbito del ejercicio de las facultades sancionatorias de la Administración, lo cual invalida los fundamentos que de ordinario se alegan para justificar la exigencia del pago previo respecto de las obligaciones tributarias de dar sumas de dinero, referidas a la preservación del normal desenvolvimiento de las finanzas públicas.