Por Alfonso Buteler

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene por objeto abordar el tema relativo al régimen de ejecución de sentencias en el ámbito federal. A tales efectos analizaremos, sus aspectos constitucionales, la incidencia de la normativa supraestatal y la regulación de la cuestión en el sistema contencioso administrativo nacional.

II. BASE CONSTITUCIONAL.

Preliminarmente, debemos destacar que por imperio constitucional es el Congreso Nacional el encargado de regular la cuestión relativa a la deuda interior y exterior de la Nación (art. 75 inc. 7 CN)

Por tal motivo, la normativa que pretenda regular el asunto vinculados a las deudas que derivan de las sentencias de los tribunales debe hacer a través del dictado de una ley.

III. EL DERECHO DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA COMO PATRÓN INTERPRETATIVO.

Este derecho de jerarquía constitucional ha sido reconocido en varios instrumentos internacionales y según la Corte Suprema “supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia –a lo que cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes- y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes” (1).

A tal fin, debe tenerse presente que la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido que la tutela judicial efectiva comprende:

1) El derecho a ocurrir por ante los tribunales de justicia y a obtener de ellos una sentencia útil (2);

2) A acceder a una instancia judicial y a lograr un control judicial suficiente sobre lo actuado en sede administrativa (3), y

3) A un juez natural e imparcial (4)

Como puede apreciarse, el derecho a la tutela judicial efectiva comprende al trámite de ejecución de sentencias.      

IV. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (5)

1. Aspectos generales

Como hemos visto, desde el plano supranacional se estima que el derecho a la tutela judicial efectiva presupone la garantía de la ejecución de sentencia. En esa línea interpretativa la Corte Interamericana considera que en base a lo establecido por el art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos el Estado debe garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes (6), de modo tal que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos.

Por tal motivo, ha considerado que el proceso judicial debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en la resolución mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento (7). Por lo tanto, según dicho tribunal, la efectividad de las sentencias depende de su ejecución. Esto último, debido a que una sentencia con carácter de cosa juzgada otorga certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso concreto y, por ende, tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad o necesidad de cumplimiento. Lo contrario supone la negación misma del derecho involucrado (8).

La Corte Interamericana ha adherido a las directrices emanadas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (9) al considerar que para lograr plenamente la efectividad de la sentencia la ejecución debe ser completa, perfecta, integral y sin demora (10). A la luz de la jurisprudencia consolidada del TEDH, el retraso en la ejecución de la decisión de justicia puede constituir una violación del derecho a ser juzgado dentro un plazo razonable protegido por el artículo 6 párr. 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos ya que dicha ejecución “debe ser considerada parte integral del proceso a los fines del artículo 6”. (11)

Asimismo, de conformidad con el artículo 25.2.c de la Convención Americana, el principio de tutela judicial efectiva requiere que los procedimientos de ejecución sean accesibles para las partes, sin obstáculos o demoras indebidas, a fin de que alcancen su objetivo de manera rápida, sencilla e integral. Adicionalmente, las disposiciones que rigen la independencia del orden jurisdiccional deben estar formuladas de manera idónea para asegurar la puntual ejecución de las sentencias sin que exista interferencia por los otros poderes del Estado. (12)

2. Caso “Furlan y familiares Vs. Argentina” (13)

Se trata de un precedente vinculado a la responsabilidad del Estado en cual se reclamó la violación dela CADH por la falta de respuesta oportuna por parte de las autoridades judiciales argentinas, quienes incurrieron en una demora excesiva en la resolución de un proceso civil por daños y perjuicios en contra del Estado, de cuya respuesta dependía el tratamiento médico de un niño y, posteriormente, adulto con discapacidad.

La CIDH consideró que el Estado de Argentina debía ser considerado internacionalmente responsable por la violación en perjuicio de los demandantes, por haber excedido el plazo razonable en el proceso civil por daños; vulnerar el derecho a la protección judicial y el derecho a la propiedad privada, y el incumplimiento de la obligación de garantizar, sin discriminación, el derecho de acceso a la justicia y el derecho a la integridad personal, entre otras cuestiones. En particular, la Corte consideró que la ejecución de la sentencia que concedió la indemnización no fue completa ni integral, por cuanto se encontró probado que Sebastián Furlan debía percibir una suma y en virtud de la consolidación de deudas prevista por la ley 23982 realmente cobró una cuarta parte, debido al pago mediante títulos públicos que tenían una cotización marcadamente inferior en el mercado.

Por tanto, el Tribunal concluyó en base a los estándares antes analizados que la ejecución de la sentencia que otorgó la indemnización a Sebastián Furlan no fue efectiva y generó la desprotección judicial del mismo, por cuanto no cumplió la finalidad de proteger y resarcir los derechos que habían sido vulnerados y que fueron reconocidos mediante la sentencia judicial.

V. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS

1. Introducción

El régimen de ejecución de sentencias contra el Estado se encuentra íntimamente ligado al contenido del decisorio que se pretende materializar. Pues, la sentencia puede ordenar una obligación de hacer, de no hacer o de dar una suma de dinero.

Es importante tener presente que ante la ausencia de un Código contencioso administrativo a nivel federal, el trámite de la ejecución de sentencias se rige por las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN) y las leyes especiales que se refieren a esta temática.

Si la demanda ha tenido por objeto una pretensión impugnatoria de un acto administrativo la sentencia que acoja la pretensión del ciudadano dispondrá la nulidad de la decisión y, eventualmente, ordenará a la administración cumplir con una obligación de hacer (reincorporar a un empleado público) o de no hacer (abstención de trasladar a un empleado)

Es importante tener presente que el art. 163 inciso 7º del Código Procesal Civil y Comercial de la Naciónobliga a los jueces a incluir en el contenido de la sentencia el plazo que se otorgase para su cumplimiento.

1.1. Condena a hacer

Para el supuesto en que la sentencia ordene la realización de una conducta a la administración pública debe aguardarse el transcurso del plazo fijado en la resolución por el magistrado. En caso de que no se cumpla la decisión del juez el art. 513 delCódigo Procesal Civil y Comercial de la Nacióndispone que “se hará a su costa o se le obligará a resarcir los daños y perjuicios provenientes de la inejecución, a elección del acreedor.”

En caso de incumplimiento por la administración pública de la orden judicial el tribunal podrá disponer la aplicación de astreintes o de los demás mecanismos coercitivos previstos, siendo esta la opción más usual.

1.2. Condena a no hacer

En la hipótesis en que la sentencia ordene al Estado a no realizar una cosa y la misma sea quebrantada, “el acreedor tendrá opción para pedir que se repongan las cosas al estado en que se hallaban, si fuese posible, y a costa del deudor, o que se le indemnicen los daños y perjuicios” (14)

1.3. Condena a entregar cosas

En aquellos casos en que la sentencia ordena la entrega de alguna cosa al Estado se le librará mandamiento para desapoderarlo de ella. Si la condena no pudiera cumplirse, se le obligará a la entrega del equivalente de su valor, previa determinación si fuere necesaria, con los daños y perjuicios a que hubiere lugar. (15)

En algunos casos pueden también imponerse astreintes. A modo de ejemplo cabe citar la sentencia de la Corte Suprema en donde resolvió que “Si la provincia ha desoído reiteradamente lo ordenado por la Corte Suprema mediante resoluciones firmes, corresponde establecer astreintes por cada día de demora hasta que se haga efectivo el desalojo del inmueble (art. 666 bis del Código Civil y 37 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación), las que deben graduarse con la intensidad necesaria para doblegar la porfía demostrada hasta el momento por la obligada.” (16)

2. Las astreintes.

Como dijimos, la desobediencia de la administración pública frente al incumplimiento de sentencias que ordenan obligaciones de hacer, no hacer y entregar cosas se busca neutralizar mediante la aplicación de astreintes.

En tal sentido, el art. 37 del del del Código Procesal Civil y Comercial de la Naciónfaculta a los jueces y tribunales a imponer sanciones pecuniarias compulsivas y progresivas con el objeto de que las partes cumplan sus mandatos, cuyo importe será a favor del litigante perjudicado por el incumplimiento. Es importante tener presente que la graduación se fija en base al nivel económico de quien deba satisfacerlas y pueden ser dejadas sin efecto, o ser objeto de reajuste, si el ejecutado desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder.

Por su parte, el art. 804 del Código Civil y Comercial establece que “Los jueces pueden imponer en beneficio del titular del derecho, condenaciones conminatorias de carácter pecuniario a quienes no cumplen deberes jurídicos impuestos en una resolución judicial. Las condenas se deben graduar en proporción al caudal económico de quien debe satisfacerlas y pueden ser dejadas sin efecto o reajustadas si aquél desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder. La observancia de los mandatos judiciales impartidos a las autoridades públicas se rige por las normas propias del derecho administrativo.”

Sobre el punto, también se ha expedido la Corte Suprema en reiteradas ocasiones. Así, ha señalado que “las astreintes suponen una sentencia condenatoria que impone un mandato que el acreedor no satisface deliberadamente, y procuran vencer la resistencia del renuente mediante una presión psicológica que lo mueva a cumplir, de ahí que los jueces han de graduarlas con la intensidad necesaria para doblegar la porfía del obligado”. (17)

También, ha fijado las siguientes reglas:

a) previo a su imposición debe otorgarse a la demandada un plazo para su cumplimiento (18);

b) las astreintes “puedan ser disminuidas o dejadas sin efecto una vez satisfecho su objetivo” (19)

c) Deben ser reducidas en su monto cuando se llega a un resultado exorbitante en relación a la índole del incumplimiento, conduciendo a un enriquecimiento inadmisible en el patrimonio de los adquirentes que se verían favorecidos con un ingreso desproporcionado en relación al monto del inmueble ejecutado. (20)

3. Ejecución de sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero.

Las circunstancias varían drásticamente si la sentencia condena al Estado al pago de una suma de dinero, sea de manera adicional a la pretensión de nulidad, sea de manera independiente por haberse declarado su nulidad en otro proceso judicial anterior.

Con concreta injerencia en estos aspectos se han dictado en nuestro país numerosas declaraciones de emergencia que han incidido –de una manera disvaliosa para el justiciable– en el modo de ejecución de sentencias en contra del Estado, suspendiendo su ejecución por un plazo determinado o difiriendo los pagos para posteriores ejercicios presupuestarios o cancelación mediante el pago de títulos públicos en largo plazo.

4. El carácter declarativo de las sentencias.

Como se sabe, la Ley 3952 (21) en el art. 7 prescribió el carácter declarativo de las sentencias condenatorias contra la Nación, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretenda.

Según las palabras de la propia Corte federal dicho precepto normativo “tiende a evitar que la administración pública se vea colocada, como consecuencia de un mandato judicial perentorio, en la imposibilidad de satisfacer el requerimiento por carecer de fondos previstos para tal fin en el presupuesto o perturbada en su normal funcionamiento” para luego agregar que el carácter declarativo “no impide que se intime a fijar plazo para la ejecución de una sentencia firme de desalojo de un inmueble ocupado por el Estado” (22)

5. Régimen de consolidación de deudas.

Como dijimos, en el marco de la continua emergencia en que vive nuestro país desde hace muchas décadas tuvieron lugar las leyes que impusieron la consolidación de deudas dinerarias dispuestas desde entre 1990 y 2002, que implicaron su reemplazo por títulos públicos con vencimiento a diez o quince años, su pesificación, etc.

En tal marco, en 1990 se dictó la Ley 23982 (23) por medio de la cual se consolidaron las obligaciones vencidas o de causa o título anterior al 1 de abril de 1991 consistentes en el pago de sumas de dinero, o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero. (24) Se incluyeron las obligaciones a cargo del Estado nacional, Administración pública centralizada o descentralizada, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Banco Central de la República Argentina, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Fabricaciones Militares, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, del Instituto Nacional de Previsión Social y de las obras sociales del sector público. También comprende las obligaciones a cargo de todo otro ente en el que el Estado nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, en la medida en que recaigan sobre el Tesoro Nacional, excepto el Banco de la Nación Argentina y el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, el Banco Nacional de Desarrollo y el Banco Hipotecario Nacional. (25)

Luego en el año 2000 entró en vigencia la Ley 25.344 que luego de declarar en emergencia la situación económico-financiera del Estado nacional (26) impuso la consolidación de deudas, con los alcances y en la forma dispuesta por la ley 23.982 de todas las obligaciones vencidas o de causa o título posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1° de enero de 2000, y las obligaciones previsionales originadas en el régimen general vencidas o de causa o título posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al 1° de enero de 2000 que consistan en el pago de sumas de dinero, o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero, y que se correspondan con cualquiera de los casos de deuda consolidada previstos en el artículo 1° y se trate de obligaciones de los entes incluidos en el artículo 2°, ambos de la ley 23.982. (27)

Posteriormente, el Anexo IV del Decreto 1116/2000 (28) prescribió en art. 7 los supuestos que quedaban excluidas de la mentada consolidación. Entre ellos mencionó a las siguientes:

a) Obligaciones consolidadas por la Ley N° 23.982;

b) Deudas corrientes, aun cuando se encuentren en mora;

c) Obligaciones previsionales originadas en el régimen general cuyo beneficio previsional hubiera sido otorgado con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema previsional establecido por la Ley N° 24.241 y sus modificaciones;

d) Obligaciones previsionales originadas en el régimen general cuya cancelación se hubiera previsto realizar en efectivo por medio de la Ley N° 25.237, hasta el importe autorizado en la misma;

e) Obligaciones por un monto que no supere la suma de pesos un mil ($1000). Ese monto fue ampliado a pesos cinco mil ($5000) mediante el Decreto 1647/2009 (29).

A estas excepciones normativas al régimen de consolidación de deudas la Corte Suprema ha sumado por vía pretoriana otras tales como:

a) la sentencias que condenan al pago de la indemnización en materia de expropiación (30)

b) resarcimiento por incapacidad. (31)

c) indemnizaciones por muerte de un miembro de las fuerzas de seguridad. (32)

d) pagos de carácter alimentario. (33)

e) Indemnizaciones de carácter asistencial y alimentario. (34)

6. Régimen actual de ejecución de sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero.

En la actualidad, en virtud de lo que dispone el art. 170 de ley 11672 (35), las sentencias judiciales no alcanzadas por el régimen de consolidación de deudas antes aludido “serán satisfechos dentro de las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en las distintas Jurisdicciones y Entidades del Presupuesto General de la Administración Nacional”. Es decir, se dispone la cancelación de deudas de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente el Tesoro Nacional que se prevean anualmente en el presupuesto nacional en el plazo máximo de diez años, lo cual presupone que se ha efectuado la correspondiente asignación presupuestaria.

A tales efectos, las jurisdicciones y entidades demandadas deberán tomar conocimiento fehaciente de la condena judicial antes del día 31 de julio del año correspondiente al envío del proyecto, debiendo incorporar en sus respectivos anteproyectos de presupuesto el requerimiento financiero total correspondiente a las sentencias firmes a incluir en el citado proyecto. Ello con el objeto que las sumas previstas en la sentencia sean abonadas mediante los fondos presupuestarios del año siguiente.

Es importante tener presente que en el caso que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente para satisfacerla, el Poder Ejecutivo debe efectuar las previsiones necesarias a fin de su inclusión en el ejercicio siguiente.

Con tal orientación los recursos asignados anualmente por el Congreso nacional deben ser afectados al cumplimiento de las condenas siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el ejercicio fiscal siguiente.

(1) Fallos, 327:4185 y L.L. 205-B, 674, “Astorga Bracht”.

(2) Fallos, 307:282.

(3) Fallos, 305:129.

(4) Fallos 308:817 y 2342.

(5) En Adelante CIDH.

(6) Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35, párr. 65, y Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párr. 142.

(7) Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 73, y Caso AbrillAlosilla y otros Vs. Perú. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de Marzo de 2011. Serie C No. 223 , párr. 75.

(8) Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador, parr. 104,  Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia, párr. 82, y Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) Vs. Perú, párr. 72.

(9) T.E.D.H., Caso Cocchiarella Vs. Italia,  (No.  64886/01), G.C., Sentencia de 29 de marzo de 2006, párr. 89. Este criterio, también fue seguido en el Caso Gaglione y otros Vs. Italia , (No. 45867/07 y otros), Sentencia de 21 de diciembre de 2010. Final, 20 de junio de 2011, párr. 34.

(10) Cfr. Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador, párr. 105.  Traducción al castellano de la Secretaría de la Corte Interamericana;

(11) cfr. T.E.D.H.,  Caso Hornsby Vs.  Grecia , (No.  18357/91), Sentencia de 19 de marzo de 1997, párr. 40,  y Caso  Jasiūnienė Vs. Lituania , (No. 41510/98), Sentencia del 6 de marzo de 2003. Final, 6 de junio de 2003, párr. 27.

(12) Cfr. Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador, parr. 104.

(13) Caso “Furlan y familiares Vs. Argentina”. Sentencia del 31 de agosto de 2012.

(14) Art. 514 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

(15) Art. 515 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

(16) Fallos, 324:3041, “Estado Nacional (Estado Mayor General del Ejercito)” (2001)

(17) Fallos, 320:186, “Iturriaga, Ernesto Alfredo” (1997)

(18) Fallos, 327:1258, “Bagialemani, Cayetano” (2004)

(19) Fallos, 328:1553, “Palillo, Rubén” (2005)

(20) Fallos, 326:4909, “Banco Ganadero Argentino”, (2003)

(21) Ley publicada en el R.N. 1900, Tomo III,  p. 288.

(22) Fallos, 265:291, “Pietranera, Josefa y otros c/ Nación. Chiodetti, Remo José y otros c/ Nación” (1966)

(23) BO 19/10/1990.

(24) Art. 1.

(25) Art. 2.

(26) Art. 1.

(27) Art. 13.

(28) BO 30/11/2000.

(29) BO 5/11/2009.

(30) Fallos, 318:445, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y sus herederos o quien resulte propietario de Finca "Las Pavas" (1995) Fallos, 318:1353, “Estado Nacional c/ Textil Escalada SAIF. s/ incidente de ejecución de sentencia” (1995)

(31) Fallos, 326:1733, “Camal, Liliana Beatriz y otro c/ Ministerio del Interior Policía Fed. Compl. Pol. Churruca” (2003)

(32) Fallos, 329:5382 “Mesquida, Gregorio Hugo y otro c/Estado Nacional - Armada Argentina y otro” (2006)

(33) Fallos, 326:1733, “Camal, Liliana Beatriz y otro c/ Ministerio del Interior Policía Fed. Compl. Pol. Churruca” (2003)

(34) Fallos, 327:2551, “Petrelli, Claudio Omar c/Estado Nacional Ministerio del Interior Policía Federal”(2004)

(35) B.O. 11/01/1933. Ley complementaria permanente de presupuesto. Texto según decreto 740/2014 (B.O. 23/5/2014)