Una oportunidad única, que debiera ser bien aprovechada

La sociedad argentina se encuentra hoy ante una oportunidad única: cambiar a fondo un sistema de inteligencia profundamente nocivo para la subsistencia y fortalecimiento del sistema democrático y para la vigencia del Estado de Derecho.

El anuncio formulado por el Presidente de la Nación en su discurso inaugural y el dictado del Decreto Nº 52/2019, a través del cual se dispuso la intervención de la Agencia Federal de Inteligencia y se encomendó a la interventora designada el diseño y la propuesta de una “…reformulación del Sistema de Inteligencia Nacional que garantice la producción de información de calidad y oportuna para la seguridad interior, la defensa nacional y las relaciones exteriores de la Nación, limitando el accionar de cada uno de sus componentes a las funciones constitucionales y legales respectivas y reduciendo la actividad confidencial al mínimo necesario funcional…(artículo 7º) constituye la base de esa oportunidad.

Consideramos que se trata de una iniciativa que merece y requiere el apoyo de toda la sociedad, a manifestarse también en aquellos aportes que puedan contribuir a que la iniciativa fructifique en una nueva legislación y una nueva estructura de inteligencia plenamente congruente con el sistema democrático y la vigencia de los derechos y garantías individuales y que, al propio tiempo, sea eficiente y eficaz en el cumplimiento de su misión específica.

No tenemos otra información sobre cómo habrá de realizarse la tarea encomendada a través del Decreto Nº 52/2019 que las publicaciones periodísticas que procuran dar cuenta de ella, con mayor o menor objetividad.

Por ello, estas líneas no constituirán más que uno de los aportes que proponemos para ayudar al logro de tales efectivos, en base a las ideas que desde hace tiempo hemos procurado elaborar y difundir sobre el tema.

Para realizar los aportes que consideramos útiles, preciso es comprender acabadamente por qué el Sistema de Inteligencia Nacional actual requiere un profundo cambio, y cuál debe ser la dirección de ese cambio. Ello constituirá materia de los capítulos siguientes.

¿Por qué es necesario cambiar?

El empleo del Sistema Nacional de Inteligencia argentino para la política coyuntural de que, año tras año, da cuenta infinidad de publicaciones, deriva no sólo de intenciones: son las propias características del sistema las que lo determinan. Es una estructura virtualmente incontrolable, empleada inveteradamente por sucesivos gobiernos en la política coyuntural, lo que constituye una verdadera negación del profesionalismo en inteligencia, con serio perjuicio para la vigencia y fortalecimiento del sistema democrático. Sobre lo afirmado y las características que revestía, existen múltiples publicaciones, remitiendo al lector a algunas de ellas.[ii]

Estas características han sido transmitidas de gobierno a gobierno como una excepción permitida al sistema democrático. Ello no impide que existan en el Organismo buenos profesionales que deben ser preservados e incluso jerarquizados. Pero lo expuesto es real y demasiado conocido.

La actividad de inteligencia es imprescindible para todo Estado. Permite conocer las amenazas más graves para su seguridad y su defensa. Posibilitando actuar para superarlas. Su eficacia requiere del secreto fundamentalmente sobre fuentes, métodos, identidades y operaciones, es decir, que aunque la inteligencia no constituya una actividad secreta, debe, sí tener secretos; emplea instrumental sofisticado con capacidad para penetrar la intimidad de las personas y en ciertos casos, fondos con un método especial de rendición diseñado para proteger el secreto.

Así, ha sostenido Morton H. Halperin que: “…los requerimientos de las agencias de inteligencia y las normas de una sociedad abierta plantean el más agudo de los aparentes dilemas para un gobierno democrático. Las agencias de inteligencia, por su naturaleza, funcionan en secreto sin estar sujetas a las reglas normales del Estado. Una sociedad abierta, por otra parte, aborrece el secreto e insiste que todas las agencias gubernamentales deben cumplir plenamente con la Ley…”[iii]

Por ello, la actividad de inteligencia constituye en determinados aspectos una excepción a una característica fundamental del sistema republicano, como es la publicidad de los actos de gobierno. También, como hemos señalado, puede poner en riesgo la privacidad de los habitantes. Finalmente, y aunque los fondos empleados para financiar determinadas operaciones de inteligencia tienen control, tal control es inevitablemente menos perfecto que el que se realiza sobre las actividades estatales ordinarias. Por esa razón, existe también un riesgo significativo de corrupción.

¿Por qué una actividad de estas características se lleva a cabo en la totalidad de los países en los cuales rige el sistema republicano y democrático? Porque el conocimiento anticipado de las amenazas o riesgos que pueden pesar sobre la seguridad del Estado y del sistema democrático es imprescindible para la supervivencia de éstos.

¿Cómo se salva esta contradicción aparente entre el sistema republicano y democrático y la actividad de inteligencia? A través de los límites y del control. [iv]

Las señaladas características de la actividad de inteligencia determinan que en aquellos países que han logrado compatibilizar la necesaria eficacia y eficiencia de aquélla con la plena vigencia del sistema democrático, tal actividad tiene claros límites, con competencias que la restringen, en el interior del país, a las actividades de inteligencia de otros países –espionaje, sabotaje, operaciones encubiertas- al terrorismo, y a aquellas actividades dirigidas a atentar contra el sistema democrático, empleando métodos ilegales. Excepcionalmente, el delito organizado constituye materia de la inteligencia interior en  aquellos casos en que por sus características, determinada forma o actividad de delito organizado llega a constituir una auténtica amenaza contra la seguridad del Estado; pero, con esa excepción, el delito, organizado o común, no constituye materia de la inteligencia interior. En el exterior, con mayor amplitud, tiene por objeto escudriñar el ámbito internacional para detectar posibles amenazas, u oportunidades para la política exterior.

Es decir, que especialmente en el ámbito interno, esta actividad es un recurso cuidadosamente reservado a contingencias graves, caracterizado por un extremo profesionalismo y con controles eficaces no sólo externos –legislativos o instrumentados por el parlamento- y judiciales, sino también en el propio órgano ejecutivo.

Si bien es una actividad necesariamente permanente del Estado, en el ámbito interno, no es una actividad ordinaria, en cuanto, por sus indicadas características, no se emplea para obtener cualquier tipo de conocimiento que requiera el órgano ejecutivo. Solamente se utiliza para detectar serias amenazas a la seguridad del Estado y del sistema democrático.

Límites y control.

Los límites a la actividad de inteligencia se expresan fundamentalmente en las competencias de los organismos de inteligencia, que surgen de las normas –fundamentalmente leyes- que rigen su actividad.[v]

Así en Canadá, la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad de 1984 estableció, en materia de competencia del aludido organismo de inteligencia, en la sección 12, relativa a deberes y funciones del organismo, respecto a su función fundamental - sin perjuicio de otras funciones claramente determinadas -entre las que se cuentan la provisión al Gobierno de evaluaciones de seguridad de funcionarios, obtener información para los Ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores relativa a naciones extranjeras o a personas que no sean canadienses o residentes permanentes  que:

…,12. El Servicio obtendrá, por investigación o de otro modo, en la medida en quesea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como constitutivas de amenazas a la seguridad de Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá…

¿Y cuáles son las “amenazas a la seguridad de Canadá”?

Conforme establece el glosario de la sección 2 ‘Amenazas a la seguridad del Canadá’ significa:

“…Espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses del Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que sean perjudiciales a los intereses del Canadá y que sean clandestinas o engañosas o involucran una amenaza para cualquier persona;”

“Actividades dentro o relativas a Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y actividades dirigidas hacia el debilitamiento por actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá”.

“Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo conjuntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d)…”

Salta a la vista la claridad de la definición, que incluye actividades concretas que incluyen tanto contrainteligencia - espionaje, sabotaje, operaciones encubiertas de otros países en Canadá - como terrorismo, o incluso acciones dirigidas a derribar el sistema democrático por medios violentos.

Pero además de la precisa determinación de los ámbitos de acción, se establece expresamente que serán objeto de las actividades de inteligencia y contrainteligencia del organismo en cuestión, las actividades y no el pensamiento o la defensa pacífica de un modo determinado de pensar.

Esta definición no brinda facultades para la producción de inteligencia sobre actividades lícitas ni sobre la política coyuntural, concentrando los esfuerzos de la inteligencia civil canadiense sobre las amenazas a la seguridad del Estado y del sistema democrático en Canadá.

Si examinamos la Ley Nº 30/84 sobre el Sistema Nacional de Informaciones de la República Portuguesa actualizada,  podemos advertir  que su artículo 21 establece, con relación a la competencia del Servicio de Informaciones de Seguridad –organismo de inteligencia de seguridad (interna) que “El Servicio de Informaciones de Seguridad es el organismo con competencia para la producción de informaciones que contribuyan para la salvaguardia de la seguridad interna y la prevención del sabotaje, del terrorismo, del espionaje y la prevención de actos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el Estado de Derecho constitucionalmente establecido…”

Tampoco hay evidentemente espacio para el empleo de la actividad de inteligencia en la actividad política.

En definitiva, como principio general, puede afirmarse que en los países caracterizados por  sus avances institucionales en esta materia, las competencias de sus organismos de inteligencia interior está constituida por … la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de  las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos…. (Security Service Act 1989 del Reino Unido);  o bien en el caso de la competencia del organismo de inteligencia interior y contrainteligencia de Australia…obtener, correlacionar y evaluar inteligencia relevante para la seguridad …entendiéndose como seguridad …la protección de, y del pueblo del país, y de algunos Estados y Territorios de espionaje, sabotaje, violencia políticamente motivada, promoción de violencia comunal, ataques en el sistema de defensa de Australia, o actos de interferencia extranjera, ya fuera dirigidos desde, o cometidos dentro de Australia, o no, y la protección de la integridad territorial y fronteriza de Australia de serias amenazas, y el desempeño de responsabilidades de Australia contra cualquier país extranjero en relación a alguno de los asuntos mencionados… (Ley de la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad 1979, Secciones 17 y 4.)

Además de claros y precisos límites, la actividad de inteligencia necesita control.

Un Sistema de Inteligencia controlable.

La vigencia del control necesita en primer lugar, sistemas de inteligencia controlables.

El Sistema de Inteligencia Nacional argentino está formado en torno a un organismo de inteligencia que por su concentración y amplitud de facultades, dependencia directa del órgano ejecutivo, y ausencia de controles dentro del aludido ámbito, cuenta con un poder que no reconoce parangón entre los países democráticos y que posee al propio tiempo una virtual autonomía.

En efecto;  desde su creación  como Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación, sucediendo a su predecesora Dirección General de Seguridad Interior (DGSI) mediante Decreto Nº 337/46, y especialmente como Coordinación de Informaciones del Estado (CIDE) Decreto Nº 3063/1949 –con el que alcanzó su pleno desarrollo- el Organismo en cuestión, sucesivamente Servicio de Informaciones del Estado (SIDE) Decreto Nº 15.078/51; Secretaría de Informaciones del Estado; Secretaría de Inteligencia de Estado; Secretaría de Inteligencia (SI), Ley Nº 25.520; y Agencia Federal de Inteligencia (AFI), Ley Nº 27.126.  posee las funciones de inteligencia exterior, inteligencia interior y contrainteligencia, con significativa amplitud. Cabe señalar que con la Ley Nº 25.520, adquirió la función de producción de inteligencia estratégica nacional, anteriormente perteneciente a la Central Nacional de Inteligencia, órgano que fue suprimido, así como la virtual exclusividad en la función de contrainteligencia activa. También se estableció la posibilidad de que por disposición judicial se le asignen funciones de investigación criminal, con lo que se abrió un ancho y peligroso camino para la introducción de la actividad de inteligencia en el proceso pena.

Por otra parte, la Ley Nº 27.126 le asignó la función de producción de inteligencia criminal referida a los delitos federales complejos relativos a terrorismo, narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas, ciberdelitos, y atentatorios contra el orden económico y financiero, así como los delitos contra los poderes públicos y el orden constitucional, con medios propios de obtención y reunión de información (art. 8º inc. 2).

Esta disposición implicó un notable incremento en las facultades de la AFI.

Cabe señalar que la inteligencia criminal es parte de la función de seguridad pública y consiste en la aplicación de la metodología propia de la actividad de inteligencia, fundamentalmente en materia de análisis, para la producción de conocimiento destinado a guiar a la actividad policial o de seguridad pública. Ha sido definida como la “…Creación de un producto de conocimiento de inteligencia que apoya la toma de decisiones en las áreas de accionar policial, reducción del delito, y prevención del delito…”[vi] (Jerry  H. Ratcliffe).

La plena inclusión de la inteligencia criminal dentro del Sistema de Inteligencia argentino fue dispuesta en la Ley Nº 25.520, modificando el criterio adoptado por la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, que no lo hacía. Tal inclusión no constituye el criterio vigente en la mayoría de los países en los cuales la inteligencia criminal ha alcanzado desarrollo, en los cuales la inteligencia criminal se rige por leyes diversas a las propias de la actividad de inteligencia y no integra los sistemas de inteligencia –Reino Unido, Australia, Canadá, Países Bajos, Austria, entre otros-  aunque obviamente existe comunicación y cooperación entre la actividad de inteligencia y la inteligencia criminal. Ello posibilita la plena dedicación de la inteligencia criminal a su finalidad, que es la de producir inteligencia sobre el delito.

La inclusión de la inteligencia criminal dentro del ámbito conceptual y legal de la actividad de inteligencia supone incrementar el ámbito propio de una actividad que emplea medios excepcionales para prevenir y superas amenazas graves a la seguridad del Estado y del sistema democrático, para incluir en él todo el delito en su conjunto, tendiendo a borrar la diferencia entre actividad policial y actividad de inteligencia.

Mientras ello tenga lugar a través de medios del ámbito de la seguridad pública como la inteligencia criminal y las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, tal circunstancia puede no producir mayores perjuicios.

En cambio, al asignarse a la AFI las facultades relativas a la producción de inteligencia criminal sobre delitos federales complejos, se asignó a un organismo de inteligencia nacional, dedicado casi desde su creación a la inteligencia política, como función principal, la producción de inteligencia con medios propios de obtención y reunión de información sobre delitos que, excepción hecha del terrorismo, no constituyen amenazas existenciales para el país y que deben ser y son prevenidos o reducidos por la inteligencia criminal producida por la policía y los organismos de inteligencia criminal. De ese modo, se incrementaron significativamente las posibilidades de vinculación entre la AFI y los órganos judiciales, que precisamente la Ley Nº 27.216 pretendía concluir.

Párrafo aparte merece la función de interceptación y captación de comunicaciones, cuya exclusividad mantuvo el Organismo a través de Observaciones Judiciales, órgano dependiente del Administrador de la empresa estatal Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel) conformado con personal de inteligencia (Decreto “S” 2584/73).

Desaparecida ENTel, Observaciones Judiciales pasó a integrarse al Organismo, institucionalizándose el desempeño de la aludida hoy en la Ley Nº 25.520. La Ley Nº 27.126  transfirió dicha función a la Procuración General de la Nación, quien creó para su desempeño la DICOM; pero luego, transferida la referida función a la Corte Suprema de Justicia por el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 256/15, ésta creó la "Dirección de Asistencia Judicial en Delitos Complejos y Crimen Organizado del Poder Judicial de la Nación" (DAJUDECO) por Acordada Nº 30/16, con el cometido de auxiliar a las autoridades judiciales en causas complejas y de delito organizado, y dentro de ésta, la “Oficina de Captación de Comunicaciones”,  para el ejercicio de las facultades que fueran transferidas por DNU Nº 256/15. Cabe señalar que el Organismo suscribió convenios relativos a la DAJUDECO, debiéndose señalar en esta etapa el escándalo de la divulgación pública en determinados programas periodísticos de escuchas telefónicas dispuestas en causas judiciales.

Cabe señalar que los restantes organismos de inteligencia del país, sin perjuicio de sus dependencias orgánicas de los ministerios de Seguridad y de Defensa, dependen funcionalmente de la AFI. En ese sentido, Argentina es único caso entre los Estados democráticos –excepción hecha de países latinoamericanos que siguieron su ejemplo- en que quien dirige el Sistema de Inteligencia no es una persona, ni un órgano de coordinación, sino el principal organismo del Sistema: la AFI.

En definitiva,  el control de la actividad de inteligencia supone, en primer lugar, un Sistema de Inteligencia controlable.

Los países con democracias consolidadas poseen estructuras de inteligencia muy diferentes a la argentina.

En su mayoría, distinguen entre inteligencia interior y contrainteligencia en el propio país e inteligencia exterior, asignando ambas funciones a organismos diversos. Es el caso, entre muchos otros, del Reino Unido, donde el Servicio Secreto de Inteligencia tiene a su cargo la inteligencia exterior, mientras que el Servicio de Seguridad tiene a su cargo la inteligencia interior y contrainteligencia; la República Federal de Alemania, donde el Servicio Federal de Inteligencia tiene a su cargo la inteligencia externa, mientras que la Oficina Federal de Protección de la Constitución federal (y provinciales) tiene a su cargo la inteligencia interior y la contrainteligencia; Italia, con la Agencia de Inteligencia y Seguridad Externa, y la Agencia de Inteligencia y Seguridad Interna; Australia, con el Servicio Secreto de Inteligencia de Australia, y la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad; etc. etc. Estos países suelen poseer también organismos de inteligencia militar, y en algunos casos, de inteligencia de señales, entre otros. Estados Unidos, con mayor complejidad, asigna predominantemente la producción de inteligencia a la Agencia Central de Inteligencia en el exterior del país, y a la Oficina Federal de Investigación en el exterior.

Otros países optan por distinguir entre un organismo de inteligencia militar con funciones de inteligencia de defensa, y un organismo de inteligencia civil con funciones de inteligencia interior con facultades muy precisamente delimitadas, y limitadas funciones de inteligencia exterior: Países Bajos, Bélgica, Canadá, entre otros.

La coordinación no es realizada nunca por uno de los organismos del Sistema como es el caso argentino, sino por un órgano de análisis y coordinación, o por un funcionario –coordinador o secretario general- dependiente del máximo nivel del Estado.

Controlar la actividad de inteligencia.

En Argentina, no se prevé ningún control en el seno del órgano ejecutivo y se pretende que una Comisión parlamentaria, habitualmente controlada por el partido de gobierno, constituya el único control. Con endebles facultades: para obtener acceso a materias clasificadas –imprescindible para ejercer control- la Comisión debe solicitar autorización para acceder a ella al propio Director de la AFI…

En los países en los que el control funciona, el control comienza dentro del órgano ejecutivo. Así, la generalidad de los organismos de inteligencia dependen de ministerios vinculados con su competencia: inteligencia exterior, de relaciones exteriores, inteligencia interior, de ministerios del Interior, o de Justicia, o de Seguridad; militares, de ministerios de Defensa, etc. Países que establecen la dependencia de organismos de inteligencia directamente del Primer Ministro, colocan a tales organismos bajo el control de un ministro sin cartera, y establecen controles específicos dentro del órgano ejecutivo, como el DIS italiano o el Secretario General de Informaciones de Portugal.

Con relación al control externo, las Comisiones Selectas sobre Inteligencia estadounidenses, una en cada Cámara, con amplias facultades, constituyen un buen control. Dos Comisiones dificultan la cooptación, y establecen una saludable competencia. Pero predominan los países con comisiones bicamerales –Reino Unido- o de una sola de las Cámaras –España-. Cuentan con facultades de acceso a materias clasificadas y aunque no en todos los casos, de acceso con y sin aviso a las sedes de los organismos, de citación a cualquier miembro de aquéllos, etc.

En algunos países, quien controla por mandato del Parlamento es una Comisión formada por personal especializado, como la Comisión Permanente R de Bélgica (con un servicio de investigación) o la Comisión Supervisora de Holanda. En otros, un organismo como la Agencia de Revisión de Canadá.

Un órgano adicional de control de mucho interés es el Inspector General de Inteligencia, tal como el vigente en Sudáfrica, designado por el Parlamento, a quien informa, o el Inspector General de Inteligencia y Seguridad vigente en Australia, o el órgano similar vigente en Nueva Zelandia. No sustituyen, sino que se agregan al control legislativo. Una personalidad fuerte, incorruptible y conocedora puede representar un muy buen control.

En materia de fondos reservados, un área específica de la Comisión de Presupuesto que trabaja con la Comisión Parlamentaria de Control, la “Comisión Confidencial” y un área específica de la Contraloría en Alemania, constituye un buen sistema replicado en otros países.

Un nuevo Sistema de Inteligencia.

En suma, creemos que un organismo de inteligencia exterior dependiente el Ministerio de Relaciones Exteriores, un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia con facultades muy precisamente determinadas conforme a lo propuesto,  dependiente del Ministerio de Seguridad, el actual organismo de inteligencia militar conjunto dependiente del Ministerio de Defensa. Un órgano de coordinación del Sistema y de elaboración de inteligencia estratégica sin medios propios de obtención de información, dependiente del máximo nivel del Estado. Sendas Comisiones de Inteligencia en cada una de las Cámaras, con amplias facultades. Un Inspector General de Inteligencia, designado por el Parlamento, pero que trabaje en el órgano ejecutivo ejerciendo el control.

Esto es lo que propusimos en el año 2000 en LASA y que reflejamos en la elaboración de diversos proyectos legislativos.[vii]

Y la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal y los órganos de inteligencia criminal de las fuerzas federales, dependiendo exclusivamente del Ministerio de Seguridad y dedicados exclusivamente a producir inteligencia sobre el delito.

Este pretende sólo ser un aporte de ideas. Cualquier otro diseño puede ser muy bueno, si hay límites y control. Si ello se logra, la democracia argentina logrará cerrar el círculo abierto con las Leyes Nº 23.554 de Defensa y Nº 24.059 de Seguridad Interior, o las que las sucedan y las perfeccionen.