Por Daniel Alberto Andrade

1.-Antecedentes del sistema.

Entre los objetivos fundamentales de la OMC especial importancia reviste aquel que constituye facilitar el libre flujo del comercio y ofrecer a los países un medio constructivo y equitativo para resolver las diferencias sobre cuestiones comerciales generando la confianza y la cooperación internacional.

La historia está llena de ejemplos de conflictos comerciales que degeneraron en guerras,  tales como en el año 1930, los países rivalizaban en su afán por erigir obstáculos al comercio para proteger a los productores nacionales y tomar recíprocamente represalias contra los respectivos obstáculos, lo que acentuó la Gran Depresión y formó parte en definitiva del proceso conducente al estallido de la segunda guerra mundial.

Inmediatamente después, dos iniciativas contribuyeron a evitar la reaparición de las tensiones comerciales que la habían precedido. En Europa, el desarrollo de la cooperación internacional en el sector del carbón y del acero. A escala mundial, el establecimiento del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT: General Agreement on Tariffs and Trade). 

Ambas tuvieron éxito, hasta tal punto que se han expandido considerablemente. La primera se convirtió en la Unión Europea, y la otra, en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

¿Cómo funciona?

Si el comercio se desenvuelve sin tropiezos y hay relaciones comerciales saludables disminuye la probabilidad de un conflicto político.

El sistema OMC es un importante promovedor de confianza. Las guerras comerciales de los años treinta demuestran cómo el proteccionismo puede fácilmente precipitar a los países en una situación en la que no hay vencedores sino sólo perdedores.

Según la visión estrecha del proteccionismo es beneficioso defender a determinados sectores contra las importaciones. Pero esa percepción no tiene en cuenta la reacción de los demás países. A más largo plazo, en realidad, una medida proteccionista de un país fácilmente suscita represalias por parte de otros países, provoca la pérdida de confianza en la liberación del comercio, y desemboca en graves dificultades económicas para todos, incluidos los sectores originalmente protegidos.

El sistema comercial de la OMC desempeña un papel crucial en el establecimiento y fortalecimiento de esa confianza. Es particularmente importante realizar negociaciones que culminen en acuerdos por consenso, así como hacer hincapié en la observancia de las normas. 

2. Permite tratar las diferencias de forma constructiva

A medida que aumenta el volumen del comercio, el número de productos, así como de países y empresas que participan en el mismo, hay más posibilidades de que se planteen diferencias. El sistema de la OMC contribuye a resolver estas diferencias pacífica y constructivamente.

La liberalización y la expansión del comercio podrían tener un aspecto negativo. Más comercio significa más posibilidades de desacuerdo. Si no se les prestara atención, los desacuerdos podrían degenerar en conflictos graves. Pero, en realidad, las tensiones comerciales internacionales se reducen en gran medida porque los países pueden recurrir a las organizaciones, especialmente a la OMC, para resolver sus diferencias en materia de comercio.

Esas normas comprenden la obligación por parte de los Miembros de someter sus diferencias a la OMC y de no actuar unilateralmente.

Las diferencias que se plantean guardan una estrecha relación con los Acuerdos de la OMC. Ello significa que existe una sólida base para determinar cuál de las partes tiene la razón. Una vez concluido el procedimiento, los acuerdos sirven de base para la eventual adopción de medidas adicionales necesarias.

El creciente número de diferencias sometidas al GATT y a su sucesor, la OMC, no significa que haya más tensiones en el mundo. Refleja, más bien, el estrechamiento en el mundo de los vínculos económicos, el aumento del número de Miembros de la OMC y la confianza de los países en el sistema para la solución de sus diferencias.

3. Un sistema basado en normas y no en el poder facilita la vida a todos

Es imposible que la OMC pretenda lograr la igualdad entre todos los países. Sí, reduce algunas disparidades, da a los pequeños países la oportunidad de hacer oír mejor su voz y, al mismo tiempo, libera a las grandes potencias de la compleja tarea de negociar acuerdos comerciales con cada uno de sus numerosos interlocutores comerciales

El poder de negociación de los países más pequeños se amplía y las cosas resultan más sencillas para los países más grandes

Eso facilita la vida a todos, de varias y distintas maneras. Los países más pequeños pueden disponer de un poder de negociación un tanto más amplio. Sin un régimen multilateral como el sistema de la OMC, los países más poderosos tendrían más libertad de imponer unilateralmente su voluntad a sus interlocutores comerciales más pequeños. Los países más pequeños se verían confrontados individualmente a cada una de las principales potencias económicas y sería muy inferior su capacidad de resistir a las presiones.

Por otra parte, los países emergentes pueden desempeñarse con mayor eficacia si aprovechan las oportunidades de formar alianzas y compartir recursos. Varios ya lo hacen.

El principio de la no discriminación incorporado a los Acuerdos de la OMC evita esa complejidad. La existencia de un juego único de normas que se aplican a todos los Miembros simplifica notablemente el régimen comercial en su totalidad.

Además, estas normas convenidas dan a los gobiernos una visión más clara de cuáles son las políticas comerciales aceptables.

4. La mayor libertad de comercio redunda en un menor costo de la vida

Las políticas comerciales afectan a los precios que pagamos para alimentarnos y vestirnos, para comprar desde lo necesario hasta lo superfluo, pasando por las etapas intermedias.

Según algunos cálculos, los consumidores y los gobiernos de los países ricos destinan cada año mayor cantidad de dólares al apoyo de la agricultura.

El proteccionismo cuesta caro: aumenta los precios. El sistema mundial de la OMC reduce los obstáculos comerciales mediante la negociación y aplica el principio de la no discriminación. El resultado es la disminución de los costos de producción (porque son más baratas las importaciones utilizadas para la producción), de los precios de los productos acabados y de los servicios y, en definitiva, del costo de la vida.

Numerosos estudios muestran con claridad las consecuencias del proteccionismo y las del comercio más libre. Veamos sólo algunas cifras:

Los alimentos son más baratos

Si se protege la agricultura, aumenta el costo de los alimentos para el consumo.

Negociar la reforma del comercio agropecuario es un cometido complejo. Los gobiernos siguen debatiendo las funciones que cumplen las políticas agrícolas en una serie de ámbitos que abarcan desde la seguridad alimentaria hasta la protección ambiental.

Ahora bien, los Miembros de la OMC y  a pesar de la finalidad del  Programa de Doha para el Desarrollo establecido en la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, noviembre de 2001 en Doha, Qatar, hasta ahora no arrojaron los resultados esperados.

La ropa es más barata

En los Estados Unidos, a fines del decenio de 1980, las restricciones a la exportación asociadas a aranceles aduaneros elevados, aumentaron en un 58 por ciento los precios de los textiles y las prendas de vestir.

Según las estimaciones los consumidores del Reino Unido; Canadá; y Australia pagarían importantes sumas de dinero de no haberse reducido los aranceles a fines del decenio de 1980 y principios de los años noventa.

El comercio de los textiles y el vestido es actualmente objeto de una importante reforma en el marco de la OMC, que se completaría en el año 2005; y sin mayores adelantos a la fecha.

Si también se eliminasen los aranceles aduaneros, los economistas calculan que la ganancia resultante a escala mundial ascendería a unos 23.000 millones de dólares, de los cuales corresponderían 12.300 millones de dólares a los Estados Unidos, 800 millones de dólares al Canadá, 2.200 millones a la Unión Europea y alrededor de 8.000 millones de dólares a los países en desarrollo.

Otros productos.

Cuando los Estados Unidos limitaron las exportaciones de automóviles japoneses a principios de los años ochenta (1981 y 1984), los precios aumentaron el 41%, o sea casi el doble del promedio correspondiente a todos los productos de consumo. El objetivo era preservar empleos en los Estados Unidos, pero debido en gran parte al alza de los precios se vendieron un millón menos de autos nuevos, lo que provocó más pérdidas de empleos.

Restricciones similares aplicadas por Francia se estima que aumentaron en un 33 % el precio de los automóviles franceses. Todos los aparatos de televisión, radio y vídeo son o eran más caros en regímenes proteccionistas.

Si Australia hubiera mantenido sus aranceles a los niveles de 1998, los compradores australianos pagarían hoy un promedio de 2.900 dólares australianos más por coche. En 1995, los usuarios de aluminio en la Unión Europea pagaban 472 millones de dólares extras debido a las barreras arancelarias.

Uno de los objetivos de la Agenda de Doha para el Desarrollo es un nuevo ciclo de reducción de aranceles en productos industriales, por ejemplo, productos manufacturados y de minería. Algunos economistas (Robert Stern, Alan Deardorff y Drusilla Brown) aseguran que reduciendo estos aranceles en una tercera parte aumentarían los ingresos de los países en vías de desarrollo alrededor de 52.000 millones de dólares.

 Los servicios

La liberalización de los servicios telefónicos abarata las llamadas. En el decenio de 1990 han disminuido el 4 por ciento anual en los países en desarrollo y el 2 por ciento en los países industrializados, teniendo en cuenta la inflación.

En China, al menos en parte, la competencia de una segunda compañía de teléfonos portátiles, contribuyó a reducir el precio de las comunicaciones en un 30 por ciento. En Ghana, la reducción fue del 50 por ciento.

El grupo de economistas encabezado por Robert Stern también calcula que si se bajaran los aranceles en servicios en una tercera parte, de acuerdo con la Agenda de Doha para el Desarrollo, se aumentarían los ingresos de los países en vías de desarrollo en alrededor de 60.000 millones de dólares.

No olvidar tampoco todo aquello que consigue la gente de otros países gracias a las exportaciones procedentes de otras partes. Las importaciones nos dan más posibilidades de elección. Al mismo tiempo son más numerosos los productos y servicios para escoger, y se ofrecen características más variadas. Puede mejorar incluso la calidad de los productos locales debido a la competencia con las importaciones.

No solamente los consumidores tienen más para elegir porque compran productos extranjeros acabados. Los productos importados se utilizan a su vez como materiales, componentes y equipos en la producción local.

Con ello se diversifica la gama de productos acabados y de servicios, producidos y ofrecidos por la industria nacional, así como también las distintas tecnologías que esta última puede utilizar. Por ejemplo cuando aparecieron en el mercado los equipos de telefonía móvil, los servicios ofrecidos comenzaron a proliferar incluso en los países que no fabricaban estos equipos.

A veces, el éxito de un producto o servicio importado en el mercado nacional, también puede alentar a nuevos productores locales a competir, ampliándose la diversidad de marcas disponibles para los consumidores, así como la gama de mercancías y servicios producidos localmente.

Al permitirnos importar más, el comercio también permite a otros comprar nuestras exportaciones en mayores cantidades.

5. El comercio incrementa los ingresos

Reducir los obstáculos al comercio permite la expansión comercial, que aumenta los ingresos nacionales e individuales. Claro está, es preciso proceder a ciertos ajustes.

La disponibilidad de ingresos adicionales da a los gobiernos la posibilidad de redistribuir recursos

Según las estimaciones de la OMC, el acuerdo comercial con el que culminó en 1994 la Ronda Uruguay redundó en un aumento de la renta mundial comprendido entre 109.000 y 510.000 millones de dólares (según las hipótesis de cálculo y admitiendo márgenes de error). Otros economistas han llegado a cifras similares.

Los economistas calculan que reduciendo las barreras arancelarias en agricultura, manufacturas y servicios en una tercera parte se daría a la economía mundial un impulso de 613.000 millones de dólares, lo que equivaldría a añadir una economía del tamaño de Canadá a la economía mundial. Indudablemente, el comercio promueve el aumento de los ingresos.

El comercio también plantea desafíos puesto que enfrenta a los productores nacionales con la competencia de las importaciones. Pero al generarse ingresos adicionales, los gobiernos pueden disponer de recursos para redistribuir los beneficios obtenidos por aquellos que ganan más, con objeto, por ejemplo, de ayudar a las empresas y a los trabajadores a adaptarse aumentando su productividad y competitividad en su esfera de actividad u orientándose a nuevas actividades.

6.  El comercio estimula el crecimiento económico.

Sin duda el comercio tiene potencial para la creación de empleos. La práctica frecuentemente demuestra que la reducción de los obstáculos comerciales mejora la situación del empleo. Pero una serie de factores complican la situación. No obstante, la alternativa que representa el proteccionismo no permite resolver los problemas del empleo.

En un contexto de comercio más liberal las buenas políticas promueven la creación de empleos

Es difícil abordar el tema en términos simples. Hay sólidas pruebas de que el comercio impulsa el crecimiento económico y de que el crecimiento económico significa más empleos. También es cierto que se pierden algunos empleos aun cuando el comercio se encuentre en expansión. Pero un análisis fiable del fenómeno plantea al menos dos problemas.

Primero, participan otros factores. Por ejemplo, el adelanto tecnológico también ha influido notablemente en el empleo y la productividad, en favor de algunos empleos y en detrimento de otros.

En segundo lugar, si bien el comercio sin duda aumenta la renta nacional (y la prosperidad), ello no siempre se traduce en nuevos empleos para los trabajadores que han perdido los suyos como consecuencia de la competencia ejercida por las importaciones.

La situación no es igual en todo el mundo. El tiempo de promedio que necesita un trabajador para encontrar un nuevo empleo puede ser mucho más prolongado en un país que en otro, considerando casos similares de trabajadores en condiciones comparables.

En otros términos, algunos países aplican reglas  más eficazmente que otros, en parte, porque tienen políticas de ajuste más idóneas. Los países que no las tienen pierden una oportunidad.

En muchos casos los hechos muestran que se ha aprovechado la oportunidad: cuando el comercio más libre ha favorecido al empleo. La Comisión de la UE calcula que puede imputarse un número en considerable aumento de empleos suplementarios a la creación del Mercado Único.

Los hechos también demuestran que el proteccionismo perjudica al empleo. Ya se ha mencionado el ejemplo de la industria del automóvil en los Estados Unidos: los obstáculos comerciales destinados a proteger los empleos nacionales restringiendo las importaciones del Japón terminaron por encarecer los automóviles en los Estados Unidos, de manera que disminuyeron las ventas y se perdieron empleos

En otras palabras, un intento por resolver un problema a corto plazo restringiendo el comercio, genera a largo plazo un problema más grave.

Aunque a un país le resulte difícil aplicar ajustes, no debe recurrir al proteccionismo porque empeoraría su situación.

7. Los principios básicos dan eficacia económica a las transacciones.

Numerosas ventajas del sistema de comercio son más difíciles de resumir en cifras, pero son igualmente importantes. Resultan de la aplicación de los principios esenciales del sistema y facilitan la actividad de las empresas que participan directamente en el comercio, así como la de los productores de mercancías y servicios La discriminación complica los intercambios comerciales...

El comercio permite una división del trabajo entre los países. Los recursos pueden aprovecharse en forma más racional y eficaz para la producción. Pero el sistema de comercio de la OMC ofrece aún más. Contribuye a reforzar la eficacia y a bajar los costos, debido a los importantes principios que encarna.

Imagínese una situación en la que cada país establece normas diferentes y aranceles de aduana distintos según los países de procedencia de las importaciones. Imagínese una empresa de un país que desea importar materias primas o componentes, por ejemplo, cobre para tender cables o tarjetas de circuitos impresos para fabricar aparatos eléctricos.

No le bastaría consultar los precios ofrecidos por los abastecedores a escala mundial. También debería calcular por separado los distintos aranceles aduaneros que se aplicarían a las importaciones (en función de su origen), y estudiar cada reglamentación aplicable a los productos procedentes de los distintos países. Resultaría muy complicada la compra de un poco de cobre o de tarjetas de circuitos impresos.

Expuesto en forma simplificada, ese es uno de los problemas de la discriminación.

Imagínese ahora que el gobierno anuncia la aplicación de los mismos aranceles a las importaciones procedentes de todos los países, y la utilización de los mismos reglamentos para todos los productos, independientemente de su origen, ya sea se importen o se produzcan localmente. Se facilitaría muchísimo la vida de la empresa. Se conseguirían los componentes más eficazmente y a menor costo.

La no discriminaciónes uno de los principios clave del sistema de comercio de la OMC. Hay otros como:

- la transparencia(información clara sobre las políticas, las normas y los reglamentos);

-una creciente certidumbresobre las condiciones del comercio (los compromisos de eliminar obstáculos comerciales y de ampliar el acceso de los países a los mercados nacionales son jurídicamente vinculantes);

-la simplificación y normalización de los procedimientos aduaneros, la supresión de trámites burocráticos, las bases de datos centralizadas, y otras medidas destinadas a simplificar el comercio conocidas bajo la rúbrica “facilitación del comercio”.

Reunidos, simplifican el comercio, reducen los costos de las empresas y refuerzan la confianza en el futuro, lo que a su vez significa más empleos, y mejores mercancías y servicios para los consumidores.

8. Se  protege a los gobiernos de intereses estrechos.

El sistema de la OMC ayuda a los gobiernos a adoptar un enfoque más equilibrado de la política comercial. Se encuentran mejor preparados para defenderse de las presiones ejercidas por grupos que representan intereses estrechos, concentrándose en las concesiones mutuas efectuadas en beneficio de todos los protagonistas económicos.  Los gobiernos están mejor preparados para hacer frente a poderosos grupos de presión

Una de las lecciones del proteccionismo, es que los intereses sectoriales estrechos, si adquieren una influencia política desmedida, pueden causar un grave daño. El resultado fue una política cada vez más restrictiva que se convirtió en una guerra comercial de la que todos salieron perdiendo.

En apariencia, restringir las importaciones parece un medio eficaz de apoyar a un sector económico. Sin embargo, se distorsiona la economía en detrimento de otros sectores que no habría que penalizar. Por ejemplo, proteger la industria del vestido implica que todos habrán de pagar la ropa más cara, lo que a su vez suscita presiones salariales en todos los sectores.

El proteccionismo puede extenderse e intensificarse si por su parte los países afectados erigen en represalia sus propios obstáculos comerciales. Es precisamente lo que ocurrió en los años veinte y treinta, con efectos nefastos. Incluso los sectores que reclamaban protección resultaron perjudicados.

Los gobiernos deben estar preparados para poder hacer frente a los grupos de presión. El sistema de la OMC puede aportar una contribución útil en ese sentido.

El sistema de la OMC abarca una gran diversidad de sectores. De esa manera, si en el curso de una negociación comercial, un grupo de presión trata de influir a su gobierno para que se le considere un caso especial que requiere protección, este último puede rechazar la presión proteccionista alegando la necesidad de conseguir un acuerdo de alcance amplio que beneficie a todos los sectores de la economía. Es precisamente lo que hacen los gobiernos con regularidad.

9. Tiende a promover el buen gobierno.

En el marco de las normas de la OMC, una vez efectuado un compromiso para liberalizar a un sector del comercio, es difícil dar marcha atrás. Las normas también desalientan la adopción de toda una serie de políticas desacertadas. Para las empresas eso supone más seguridad y claridad con respecto a las condiciones comerciales. Para los gobiernos, suele ser sinónimo de buena disciplina.

Las normas conllevan compromisos de evitar que vuelvan a adoptarse políticas desacertadas del pasado. En general, el proteccionismo es desaconsejable por los perjuicios que ocasiona a escala nacional e internacional, como ya se ha visto.

Hay tipos particulares de obstáculos comerciales que causan daños adicionales porque propician la corrupción y otras formas de mala gestión pública.

Un tipo de obstáculo comercial que las normas de la OMC procuran combatir son los contingentes que, por ejemplo, imponen una cantidad restringida de importaciones o exportaciones por año.

Como los contingentes limitan la oferta, aumentan artificialmente los precios generando ganancias excesivas (los economistas se refieren a la “renta contingentaria”). Esas ganancias pueden servir para influir en las políticas, ya que alimentan los fondos de que disponen los grupos de presión.

En otros términos, los contingentes son un medio particularmente dañino de restringir el comercio. Los gobiernos han convenido en que, a través de las normas de la OMC, se desaliente su utilización.

No obstante, la mayoría de los países mantienen diversos tipos de contingentes, y los gobiernos sostienen enérgicamente que son necesarios. Claro que están bajo el control de los Acuerdos de la OMC, y existen compromisos de reducir o eliminar varios de ellos, particularmente en la esfera de los textiles.

La transparencia (es decir, poner a disposición del público toda la información existente en materia de reglamentación comercial), otros aspectos de la “facilitación del comercio”, los criterios más claros aplicados para el establecimiento de reglamentos relativos a la seguridad y las normas para los productos, así como la no discriminación, también contribuyen a desalentar las decisiones arbitrarias o fraudulentas. (1)

10.  Resumiendo

El desarrollo de la temática anterior constituye el pilar o el deber ser que tiene en su óptica final la OMC; no obstante lo cual las diferencias simétricas entre los países que la integran; los continuos movimientos económicos y financieros, la crisis globalizada y demás circunstancias que hacen al ámbito geopolítico y social tan disimiles entre países de alguna forma demoran todas aquellas buenas intenciones.

Sumado a ello las necesidades actuales y la aparición de nuevos actores en el ámbito comercial transfronterizos cambian la suerte del juego esquematizador.

Nadie ignora que las incursiones de nuevos acuerdos multisectoriales en ámbitos extraterritoriales, obedecen a otras necesidades mucho más terrenales y menos filantrópicas.

No obstante lo cual corresponde bregar para encontrar los mecanismos y herramientas que permitan una correcta aplicación de los remedios correctivos necesarios evitando perjuicios a los miembros integrantes de la OMC y a las negociaciones que esperanzadamente emprenden.

Las Excepciones al Principio de no Discriminación

1.- Encuadre

Existen diversas excepciones al principio de no discriminación entre las mercaderías importadas que surgen del mismo Acuerdo General.

Ellas ponen de manifiesto el pragmatismo que impera en el Acuerdo y que dota de flexibilidad al sistema.

Señalaba el profesor John Jackson, especializado en el tema, con relación al GATT de 1947 que “Ningún acuerdo internacional o ley nacional en esta materia, puede existir sin alguna previsión, formal o informal, para flexibilizar las normas legales en ciertas circunstancias”.

Por su parte, Carreau y Juillard, luego de señalar que “Se ha dicho a menudo del GATT que no vivía sino por sus excepciones y que en ello no dejaba de parecerse a un queso gruyere”, consideran que “Aun si las excepciones al régimen general establecido por la OMC siguen siendo numerosas y significativas, la progresión de la regla de derecho es real desde época del Acuerdo General. A través de su carácter heterodoxo, perseguía una finalidad común consistente en proveer cierta flexibilidad al funcionamiento del sistema comercial multilateral”. (2)

Cabe advertir, además que la flexibilización del principio de no discriminación resulta también necesaria frente a la manifiesta desigualdad en lo económica entre los miembros de la OMC. Ya en la aplicación del sistema del GATT fue necesario ir reconociendo un status diferenciado para los países en desarrollo y en los menos adelantados. Así, además de incorporarse en 1965 la Parte IV, se autorizaron posteriormente los Sistema de Preferencia Generalizadas y se aprobó la Cláusula de Habilitación.

Por otra parte, no puede dejar de señalarse que los países desarrollados han utilizado plenamente las excepciones contempladas en el sistema para preservar sus propios intereses. Igualmente, algunos de ellos recurrieron en forma abusiva a los derechos antidumping y compensatorios, y lograron en los hechos la exclusión del sistema del GATT de los productos agrarios y textiles, utilizaron mecanismos de defensa no ortodoxos, como las denominadas “restricciones voluntarias a las exportaciones”, y establecieron regulaciones especiales respecto de los productos de base –de gran interés para los países en desarrollo-, etc.

2.- Cláusula de Anterioridad

La cláusula de anterioridad, también denominada “cláusula del abuelo” (grandfather clause), tuvo por objeto contemplar situaciones históricas dadas. En primer lugar, la legislación vigente en los países que se convirtieron en partes contratantes pudo conservarse a pesar de su adhesión al GATT, aunque resultara incompatible con estas disposiciones. Por otra parte, los acuerdos preferenciales preexistentes celebrados en dichos países, también pudieron mantenerse aunque no podían ampliarse las ventajas otorgadas.

De acuerdo con ella, la Parte II del GATT solo resultaba aplicable en cuanto no estuviera en contradicción con las reglas internas de un país (“…en toda medida que sea compatible con la legislación vigente”), siempre que se encontraran vigentes al 30/10/1947.

Para que pueda considerarse “legislación vigente” a los efectos del Protocolo, debe ser: a) legislación en sentido formal; b) anterior a la fecha del Protocolo, y c) de carácter imperativo por sus propios términos o por su propósito expreso.

Explica Curzon que “Las razones de esta importante excepción son de carácter histórico. En el período que siguió inmediatamente a la guerra, cuando el acuerdo estaba siendo formulado, muchos países descubrieron que sus leyes estaban en oposición con la parte II del Acuerdo y que, por lo tanto no podían aceptarlo, sino más bien diferir la entrada en vigor del Acuerdo hasta que pudiera modificarse la legislación de varios países, se acordó hacer un arreglo provisional que permitiría la GATT ser aplicado con estas salvedades”. (3)

3.- Tráfico Fronterizo

Las relaciones de vecindad llevan a los Estados a establecer reglas especiales de convivencia y colaboración, entre las que se destaca los denominados “regímenes de tráfico fronterizo”, que procuran beneficiar a la poblaciones limítrofes.

El GATT tuvo en cuenta estas necesidades al precisar en el Artículo XXIV, párr.. 3, inc. A), que “Las disposiciones del presente Acuerdo no deberán interpretarse en el sentido de obstaculizar: a) las ventajas concedidas por una parte contratante a países limítrofes con el fin de facilitar el tráfico fronterizo”.

En el Mercosur todavía no se ha avanzado en forma específica en la materia.

Las legislaciones aduaneras de los distintos países contemplan regímenes especiales para el tráfico fronterizo.

Puede afirmarse, a modo de conclusión, que las disposiciones especiales dictadas para contemplar el tráfico fronterizo – y que resultan amparadas por esta excepción- son aquellas que atienden fundamentalmente a las necesidades de abastecimiento de las poblaciones fronterizas, así como a otras relaciones inherentes a la vecindad. El régimen especial en cuestión debe prevenir su desnaturalización. A tal fin, debe procurar evitar los desvíos comerciales que tales facilidades pudieran alentar.

4.- Acuerdos de Integración Económica

En el artículo XXIV del GATT se prevé que cuando, en virtud de un acuerdo que tenga por objeto el establecimiento de una unión aduanera o de una zona d libre comercio, varios miembros se otorguen entre sí ventajas comerciales, éstas no estarán sujetas a la “cláusula de la nación más favorecida”.

La inaplicabilidad de la nación más favorecida determina que las ventajas que se otorguen entre los asociados en dichos acuerdos de integración económica – también denominados en forma más imprecisa “acuerdos comerciales preferenciales”- no se extienden a favor de los demás miembros de la OMC. Ello significa que en estos supuestos se admite la discriminación al tiempo de su importación entre las mercaderías originarias de los países participantes en el acuerdo integrativo y la demás mercaderías de los otros miembros de la OMC, en excepción al principio consagrado en el Artículo I del GATT. En cambio, el principio del trato nacional establecido en el artículo III mantiene su aplicación.

El Artículo XXIV, titulado Aplicación territorial. Tráfico fronterizo. Uniones aduaneras y zona de libre comercio, regula la conformación de las uniones aduaneras y de las zonas de libre comercio en sus párrs. 4 a 10. Estas disposiciones fueron complementadas por un Entendimiento aprobado en la Ronda de Uruguay.

La mención de la “unión aduanera” en primer término no es casual, ya que al ser una forma más avanzada de la integración, su inclusión en la excepción resulta más justificada que la “zona de libre comercio”. En cambio, los acuerdos que establezcan únicamente zonas de preferencias arancelarias no se hallan cubiertos por este artículo.

La posibilidad de crear una unión aduanera o una zona de libre comercio que brinda el articulo XXIV, constituye la excepción más importante al principio de no discriminación entre las mercaderías importadas.

Se produce de tal modo una antinomia entre el universalismo o “multilateralismo” de la cláusula de la nación más favorecida y el “regionalismo” representado por las uniones aduaneras o las zonas de libre comercio, planteándose el problema de su compatibilidad y coexistencia.

Entre los requisitos a cumplir, tanto por las uniones aduaneras como por las zonas de libre comercio, cabe mencionar:

1)- Los miembros de la OMC que pretendieron constituirlas deben notificar sin demora a este organismo el proyecto de que se trate, es decir, inmediatamente después de firmado el acuerdo respectivo y antes de ponerlo en vigencia.

2)- El acuerdo constitutivo que se suscriba, denominado “provisional”, deben contener un “plan” y un “programa”, donde se explicite la forma y los pasos a cumplir para lograr el objetivo perseguido.

3)- En el acuerdo debe fijarse un plazo razonable para la consecución del programa de integración.

4)- El proyecto debe implicar la “supresión de las barreras internas para lo esencial de los intercambios comerciales”.

5)- Los miembros de la OMC tienen derecho a examinar la consistencia del “plan” y del “programa” y pueden formular recomendaciones a las partes del acuerdo de integración, las que deben tomarlas en consideración. (Art. XXIV, párr. 7.b)

En definitiva, mediante esta limitación se procura que con la creación de la unión aduanera no se perjudique a los demás Estados Miembros de la OMC y que prevalezca la “creación” sobre el “desvío” de comercio.

5.- Sistema Generalizado de Preferencia (SGP)

El 25/06/1971, el GATT aprobó una decisión por la cual en excepción a la cláusula de la nación más favorecida, se autorizó a los países desarrollados a conceder, por un plazo de 10 años, un “sistema generalizado de preferencias sin reciprocidad ni discriminación que redunde en beneficio de los países en desarrollo”.

Esta Decisión constituirá de ahí en más el sustento jurídico de los SGP. Resulta, entonces, que bajo la denominación de “sistema generalizado de preferencias” se alude a aquellas preferencias comerciales otorgadas unilateralmente por países desarrollados a favor de los países en desarrollo y de los menos adelantados, no extensibles a los desarrollados.

Tales preferencias, que los pises desarrollados incluyen en 2Listas de preferencias unilaterales”, deben acordarse sin exigir reciprocidad, en forma igualitaria, y no pueden ser invocadas por los demás países desarrollados. Estos esquemas son revisados periódicamente.

En definitiva, se advierte que, a menudo, los SGP distan de ser neutrales y representan un aspecto de la política exterior de los Estados desarrollados. Así, éstos discriminan y atienden muchas veces más a los propios intereses que a los de los proclamados beneficiarios del sistema. Ocasionalmente, son utilizados como instrumento de presión para lograr imponer determinadas disciplinas u obtener ciertas concesiones de los beneficiarios.

6.- Cláusula de Habilitación

Bajo de la denominación de “cláusula de habilitación” se alude a la Decisión sobre trato diferenciado y más favorable, reciprocidad y mayor participación de los países en desarrollo, adoptada por las partes contratantes el 28/11/1979, al final de la Ronda de Tokio (1973-1979).

Por la aplicación de sus disposiciones, puede acordarse un trato diferencial y más favorable a los países en desarrollo o, también, entre ello, mismos, sin que pueda invocarse la aplicación de la cláusula de la nación más favorable. Ella cubre, entonces, tanto las concesiones que otorgan los países desarrollados a favor de los pises en desarrollo (“Norte-Sur”) como las ventajas y preferencias que estos últimos se acuerdan entre sí (“Sur- Sur”).

El ámbito de aplicación de la cláusula de habilitación fue objeto de discusión con motivo de la constitución del Mercosur, mediante el Tratado de Asunción de 1991, por el cual se preocupa la conformación de un mercado común basado en una unión aduanera. Tres países integrantes del Mercosur, Argentina, Brasil y Uruguay, notificaron a la entonces Secretaría del GATT dicha conformación invocando la cláusula de habilitación. Cabe acotar que Paraguay, el cuanto integrante originario del Mercosur, todavía no era parte del GATT al tiempo de efectuarse dicha comunicación.

Consideramos que el Mercosur, al constituir un acuerdo provisorio para el establecimiento de un mercado común, basado en una unión aduanera, excede al marco de la cláusula. (4)
 

Consideraciones Finales

Más allá de la brevísima síntesis efectuada respecto de la metodología utilizada en la OMC para resguardar legítimos derechos anteriores y actuales de los países miembros en sus relaciones comerciales entre sí, existen además otros supuestos de excepcional vigencia para situaciones especialísimas –  ejemplo: Cláusula de Salvaguardia; Preservación de la Balanza de Pagos; Las Excepciones Generales, etc-

El “proteccionismo” como fenómeno global, no diferencia entre países desarrollados y emergentes; pero existen diferencias de matices.

El fenómeno no distingue tamaño de economía ni ubicación geográfica. El sentimiento de necesidad de protección –y la consiguiente puesta en marcha de una batería de medidas- recrudece con las crisis.

Los métodos que se utilizan muchas veces  difieren y no siempre son considerados como consistentes con las reglas de la OMC.

Los países desarrollados han utilizado buena parte de esos instrumentos, especializándose muchas veces en las políticas que no están relacionadas en forma directa con las trabas en frontera. Así, por ejemplo, en Estados Unidos se afectó el régimen de compras públicas, incrementando la discriminación para con los proveedores del resto del mundo.

El sostenimiento público y transparente de los subsidios y el proteccionismo agrícola de las economías desarrolladas durante largas décadas es justificado por los mercados, analistas y académicos de diferentes partes del mundo desarrollado, sin ningún límite y/o cuestionamiento. (5)

El proteccionismo en la economía actual –especialmente en los países emergentes- es un subproducto de la apreciación inevitable de su moneda.

Tanto la apreciación como la depreciación de una moneda ya no es decidida por los bancos centrales porque el sistema financiero está plenamente globalizado, fue de hecho, lo primero en globalizarse.  La apreciación/depreciación de la moneda depende de la entrada y salida de capital. Los Estados tienen herramientas para manejar eso pero todos los remedios son accesorios e irrelevantes porque la moneda se aprecia por la entrada de capitales.

La experiencia de estos años está poniendo en evidencia la necesidad de adaptar instituciones y normas internacionales –tanto globales como regionales- y que fueran diseñadas para un mundo que no existe más, a fin de que puedan desarrollarse acciones en el plano de la política comercial de los países que, a la vez, permitan defender los respectivos mercados y el empleo ante situaciones de emergencia económica y social, y preservar las condiciones de desarrollar cadenas trasnacionales de valor, tanto por sus efectos en el comercio exterior como, en particular, en el flujo de inversiones productivas.

Según los números de la OMC, el crecimiento del comercio en el mundo será leve en el corto plazo –si se tienen en cuenta los números previos  a la crisis- razón por la que es esperable que la tendencia al proteccionismo continúe, y si bien hasta el momento no se ha registrado una escalada proteccionista de magnitud comparable  a la de la Gran Depresión como se temía, el deterioro de las condiciones económicas en Europa y la tibia recuperación en Estados Unidos plantean un escenario global con reservas para el comercio mundial del bienio 2012/13.

El Global Trade Alert (GTA) es una iniciativa que abarca todas las regiones del mundo y, en América Latina, es coordinada por La Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN), con sede en el Área de Relaciones Internacionales de la FLACSO/Argentina.

La iniciativa GTA viene contribuyendo para traer transparencia acerca de las medidas de protección adoptadas por el estado. Desde el lanzamiento del proyecto, gobiernos, empresas, asociaciones de exportadores, prensa, sociedad civil y otros actores interesados tienen a su disposición la posibilidad de examinar qué medidas pueden llegar a afectar diferentes intereses comerciales y  si esas medidas están o no implementadas.

Además de la actualización del banco de datos con las medidas en cuestión, el proyecto produce artículos e informes regionales que son difundidos en las sucesivas Cumbres del G-20 y eventos de las instituciones socias en la iniciativa.

El Reporte Global Trade Alert Nº 10 señala que, la incidencia del proteccionismo en el tercer trimestre de 2010 era tan alta como en el período más problemático de 2009, cuando la amenaza proteccionista frente a la crisis estaba en su máximo exponente.

Como consecuencia de ello, el reporte advierte que el sistema mundial de comercio puede enfrentar su mayor desafío este año, y una inquietud similar observa la OMC que, frente al recrudecimiento de la crisis económica-financiera, convoca a los países a evitar el proteccionismo como respuesta de la política frente a las dificultades domésticas, preservando el libre comercio y la estabilidad de la reglas de juego vinculadas al intercambio internacional.

Si bien las expectativas no son muy alentadoras, es la realidad de nuestros días, motivo por el cual los gobiernos y naciones  deben agudizar sus políticas económicas y fiscales para prevenir mayores problemáticas como las que hoy amenaza la eurozona.

Director Comisión OMC – FACA

       Fuentes Consultadas:

1-    Sitio Web OMC- Diez ventajas del sistema de comercio.

2-     Carreau, Dominique -Juillard Patrik- Droit International Economique- P. 48, Nº 118, 119- París 1990.

3-    Curzon Gerard, La Diplomacia del Comercio multilateral- p. 56- Editor: Fondo de cultura económica- México.

4-     Ricardo Xabier Basaldúa- La Organización Mundial del Comercio y la Regulación del Comercio Internacional- p. 133 y ss.- Edición: Lexis Nexis- Argentina, 2007.

5-    Maria Florencia Carbone – La Globalización del Proteccionismo- 10/04/2012- La Nación- Nota- Sup. Comercio Exterior. P. 4.