En medio del debate en la sesión del 23/08/2023 en la Cámara de Diputados de la Nación que terminó aprobando la regresiva modificación de la ley 27.551 que pasó a la Cámara de Senadores, la diputada Paula Penacca junto a su bloque – el oficialista – intentó, sin buen éxito (moción de apartamiento del reglamento mediante), que se tratase un proyecto de ley para la regulación de los alquileres temporarios (Expte. 3280-D-2023).

Entre sus fundamentos, la iniciativa expone que “El alquiler temporario de viviendas a través de plataformas digitales ha modificado las formas de contratación que vinculan a locadores y locatarios. De más corta duración, con menor formalidad y más difícil control, el alquiler temporario se ha transformado en un fenómeno internacional que no escapa a la República Argentina. Según estimaciones no oficiales, hoy existen más de 30.000 propiedades que se ofertan a través de alquiler temporario en todo el país”.

Añadiendo: “Contempla, además, la protección de los usuarios y la preservación de los destinos, propiciando un desarrollo sustentable y sostenible de la actividad, al mismo tiempo que se combate la práctica ilegal de la actividad, se fortalecen la transparencia y seguridad jurídica de las transacciones y se promueve la competencia leal y justa entre los actores que integran la cadena del sector turístico”.

Mientras se discute la fuerte influencia que las locaciones temporarias tienen en la merma de la oferta de unidades habitacionales destinadas a los alquileres tradicionales, como veremos, buena parte de las naciones van en la orientación pretendida por el proyecto.

Meses atrás, la Senadora nacional Ana María Ianni, vicepresidenta de la Comisión de Turismo de la Cámara a la que pertenece, presentó un proyecto de ley para crear un registro nacional de alquiler temporario. El objetivo de esta ley sería regular los contratos de locación a corto plazo con fines turísticos en todo el país (1).

La propuesta legislativa ingresada en Diputados contempla la regulación de la actividad de alquiler temporario, empezando por definir (en una suerte de glosario), los diferentes institutos que la comprenden. Dice el artículo 1°: “a. Entiéndase por alquiler temporario aquellos que tengan por objeto la locación de inmuebles o habitaciones que se arrienden con fines turísticos, de descanso o cualquier otro fin, por un plazo de hasta tres (3) meses; b. Entiéndase por plataformas digitales de alquiler temporario aquellas a través de las cuales se comercialice, promocione, publicite, oferte o intermedie, por medios informáticos, ya sea a título gratuito y/u oneroso, alquileres temporarios respecto de las unidades habilitaciones situadas en todo el territorio nacional; c. Entiéndase por huésped a las personas que requieran y contraten los servicios de alquileres temporarios; d. Entiéndase por anfitrión a los propietarios de las unidades habitacionales ofrecidas en alquiler temporario y/o a los administradores con poder suficiente o autorización realizada al efecto, que exploten y/o comercialicen las unidades habitacionales con destino de alquiler temporario”.

El artículo 1198 del Código Civil y Comercial de la Nación prevé en cuanto al tiempo de la locación: “Plazo mínimo de la locación de inmueble. El contrato de locación de inmueble, cualquiera sea su destino, si carece de plazo expreso y determinado mayor, se considera celebrado por el plazo mínimo legal de tres (3) años, excepto los casos del artículo 1.199.

El locatario puede renunciar a este plazo si está en la tenencia de la cosa”.

A renglón seguido el precepto contenido en el artículo 1199 del código único establece: “Excepciones al plazo mínimo legal. No se aplica el plazo mínimo legal a los contratos de locación de inmuebles o parte de ellos destinados a:… b) Habitación con muebles que se arriende con fines de turismo, descanso o similares. Si el plazo del contrato o de los contratos consecutivos supera los tres (3) meses, se presume que no fue hecho con esos fines;…”.

El intento de reforma a los alquileres residenciales permanentes aprobado por la oposición política días atrás propone: “b) Habitación con muebles que se arriende con fines de turismo, descanso o similares, y para cualquier otro fin temporario en interés del locatario. Si el plazo del contrato o de los contratos consecutivos supera los tres (3) meses, se presume, salvo prueba en contrario, que no fue hecho con esos fines;…”. (obviamente, el subrayado nos pertenece).

Es decir, que de una presunción iure et de iure, el proyecto modificatorio pretende instaurar una presunción “iuris tantum”, que, desde ya, iría en contra de los intereses de los locatarios, atento a que en la práctica qué inquilino necesitado de obtener una vivienda para si (mucho más si es para su familia) no vaya a aceptar suscribir cualquier clase de instrumento en el que declare que los motivos que sustentan su ocupación (recordemos, fines de turismo, descanso o similares) responde a la extensión de los tiempos de las actividades a las que está destinado el alquiler temporario. Una clara muestra de hacía donde se dirige la pretendida reforma: seguir hurgando en gambitos, subterfugios o conductas fraudulentas para eludir el cumplimiento del plazo mínimo obligatorio para las locaciones con destino de casa-habitación.

Siguiendo con el proyecto suscripto por la diputada Penacca (acompañado por los diputados y las diputadas Martínez, Britez, Estevez, Landriscini, Litza y Santoro), este se adentra directamente en las obligaciones de las plataformas digitales dedicadas a este tipo de contrataciones. Así, sin perjuicio de las obligaciones que le correspondan en las jurisdicciones provinciales y/o municipales, las plataformas digitales de alquiler temporario deben:

a. Habilitar un campo en la plataforma digital para que el propietario o administrador informe el número de inscripción, registro o licencia, según corresponda, en aquellas jurisdicciones que cuenten con registro o licencia habilitante para ejercer la actividad de alquiler temporario;

b. Proceder a la baja de aquellas ofertas, anuncios o publicaciones notificadas por el Ministerio de Turismo y Deportes o el que en un futuro lo reemplace, que incumplan obligaciones en cabeza de los anfitriones conforme la normativa vigente y aplicable en la jurisdicción que se encuentre la unidad habitacional, previo acto administrativo fundado y emanado de autoridad competente;

c. Utilizar la moneda nacional pesos argentinos para los anuncios y/u ofertas de unidades habitacionales radicadas en el territorio nacional que surjan como resultado de las búsquedas realizadas desde el territorio nacional; y para el procesamiento de pagos efectuados por huéspedes mediante la intermediación de la plataforma cuando se trate de transacciones realizadas a través de medios de pago electrónicos nacionales, respecto de unidades habitacionales ubicadas en el territorio nacional;

d. Remitir al organismo de jurisdicción nacional con competencia en materia turística información anonimizada y desagregada, de manera semestral, respecto de la cantidad de operaciones realizadas en el país y sus respectivos montos, la que podrá ser utilizada únicamente a fines estadísticos y para la mejora de toma de decisión de política pública.

Resalta en una primera aproximación, la obligatoriedad de utilizar la moneda de curso legal en nuestro país para los anuncios y/u ofertas de unidades habitacionales radicadas en el territorio nacional que surjan como resultado de las búsquedas realizadas desde la Argentina; y para el procesamiento de pagos efectuados por huéspedes mediante la intermediación de una plataforma cuando se trate de transacciones realizadas a través de medios de pago electrónicos nacionales, respecto de unidades habitacionales ubicadas en el territorio nacional. De este modo, se sigue la línea de desalentar el uso de moneda extranjera (primordialmente el dólar estadounidense) ante la escasez de divisas por las que atraviesa nuestra economía, su importancia de orientarlas a la producción mediante el pago de importaciones y en el sentido de coadyuvar a la pesificación de los alquileres (en estas breves líneas no incursionaremos en la legalidad o no de que las locaciones – aun las temporarias – puedan contratarse en dinero extranjero – para nuestra legislación considerado como “cosa” -, que si bien siendo menos prístinas las conclusiones a las que podríamos arribar, derechamente las descartamos para los locaciones con destino de vivienda) (2).

Al abordar la enunciación de las actividades “excluidas” de la pretensa ley, se prescribe que en el caso en que cuatro (4) o más inmuebles con destino habitacional a la actividad de alquiler temporario, pertenezcan a un mismo propietario, se encuentren bajo la misma administración o se ofrezcan bajo una misma marca.

En estos casos, la persona titular deberá contar con habilitación, registro y la categorización que corresponda según la Ley Nº 18.828 o la que en el futuro la reemplace (cfr. artículo 3° del proyecto).

Cabe consignar que le Ley 18.828 (06/11/1970), regula la actividad turística-hotelera (3).

Derechos y obligaciones del huésped

La iniciativa indica que todos los huéspedes de alquileres temporarios, en su calidad de consumidores y usuarios de un servicio surgido en una relación de consumo, tienen “todos los derechos que surgen de la Ley Nacional de Defensa del Consumidor (Ley N° 24.240), o la que en el futuro la reemplace” (cfr. artículo 4°).

Este reconocimiento de la relación consumeril existente – vale expresar que un contrato de locación temporaria es un contrato de consumo – es, quizá, una de las notas más salientes del proyecto legisferante, debido a las implicancias que conlleva y la aplicación in totum de los principios e institutos previstos en la profusa normativa de consumo, no solo a nivel nacional, sino también provincial e inclusive municipal o local.

En cuanto a sus obligaciones, sostiene que deberán “observar las reglas de higiene, educación, convivencia social, y de respeto a las personas, instituciones y costumbres para la utilización adecuada de los diferentes servicios provistos, junto a la observancia y cumplimiento de reglamentos de copropiedad en caso que hubiere” y “respetar las instalaciones y los equipamientos del inmueble dado en alquiler temporario, debiendo devolver el mismo en igual estado de preservación y condiciones en que se recibió, incluyendo la totalidad del equipamiento y mobiliario”.

Derechos y obligaciones del anfitrión

Así las cosas, el proyecto bajo análisis estipula los derechos y deberes de los anfitriones de alquileres temporarios.

En dicho sentido, se dice que los anfitriones tienen el derecho de “obtener, en el caso de las jurisdicciones donde exista la obligación de registración de inmuebles para ofrecerlos en alquiler temporario, la inscripción, número de registro o licencia, una vez cumplidos la totalidad de los requisitos exigidos por la normativa vigente y aplicable, sin perjuicio de estar supeditado a la limitación de la cantidad de licencias o habilitaciones que pudiera implementar la jurisdicción provincial o local”.

Sobre las obligaciones, indica que deben “cumplir con las normas de seguridad, urbanismo, accesibilidad, sanidad, medio ambiente y propiedad horizontal, conforme la jurisdicción de radicación de la unidad habitacional”.

Y, en caso de corresponder, “tener vigente la habilitación y/o registro y/o licencia para ejercer la actividad alquiler temporario, conforme la jurisdicción de radicación de la unidad habitacional”.

Paralelamente, deberán indicar el número de registro o licencia en todos los anuncios y/o publicaciones que el anfitrión realice, sea mediante plataformas digitales de alquiler temporario o cualquier otro medio.

Además, deberán “entregar la vivienda en condiciones de habitabilidad y en los términos pactados, ajustándose al detalle de condiciones incorporadas al anuncio de alquiler temporario”.

Como se mencionó ut supra, la autoridad de aplicación de la norma proyectada será el Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación, o el que en su futuro lo reemplace (cfr. artículo 8° del proyecto).

Finalmente, el proyecto invita a las jurisdicciones provinciales y municipales a diseñar e implementar marcos regulatorios que permitan "armonizar el desarrollo de la actividad de alquileres temporarios con la situación habitacional local con fines de garantizar el derecho constitucional de acceso a la vivienda, con el espíritu de evitar la saturación del parque habitacional destinado a alquileres residenciales permanente".

En ese sentido, el proyecto sugiere:

La creación de registros y/o implementación de licencias habilitantes para ejercer la actividad de alquileres temporarios;

La limitación a la cantidad de licencias y/o habilitaciones otorgadas procurando la armónica convivencia entre las unidades habitacionales destinadas a alquiler temporario y a alquiler residencial tradicional;

El establecimiento de un sistema de multas y penalidades por infracciones a la normativa local junto a la implementación de un sistema de denuncias por irregularidades e incumplimientos;

La implementación de otras medidas fundadas en razones de política de ordenamiento territorial, habitacional, de uso suelo u otros motivos que consideren pertinentes en el marco de sus competencias (cfr. artículo 9° de la iniciativa).

Antecedente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En 2019 se dictó la ley 6255 para regular la actividad de alquiler temporario turístico en la ciudad, en reemplazo de la ley 4632. La misma entró en vigor el 20 de diciembre de 2019, pero la pandemia del coronavirus, que se desató a principios de 2020, demoró su implementación.

Desde su sanción y hasta agosto del año pasado, la ley sufrió una serie de actualizaciones que culminaron con la Resolución 170 de agosto de 2022. La norma vigente determina que el Ente de Turismo de la ciudad de Buenos Aires es la autoridad de aplicación que tiene a cargo el Registro de Propiedades de Alquiler Temporario Turístico.

Al definir qué se entiende por “alquiler temporario turístico”, la ley 6255 distanciándose de su antecedente legislativo, lo hace distinguiendo al mismo como el “servicio de alojamiento en unidades con destino habitacional, en su totalidad o una parte de éstas, por un período mínimo de una pernoctación y de hasta tres (3) meses” (cfr. su artículo 2°).

Entre otros tópicos, mantiene la obligatoriedad del registro para “Todo inmueble con destino habitacional que se oferte, en su totalidad o una parte de éste como alquiler temporario turístico” (vgr. artículo 9° de la ley) y se establece una nueva prohibición, como es la del “alojamiento de niñas, niños o adolescentes menores de edad que no estén acompañados o autorizados fehacientemente por sus padres, tutores o responsables legales” (ver artículo 10° de la norma).

Además, fija que la sanción de baja en el Registro “procederá en caso de acumularse cinco (5) apercibimientos o dos (2) suspensiones” y tanto la suspensión cuánto la baja “deberá ser comunicada por la Autoridad de Aplicación a las Plataformas Digitales de Alquiler Temporario Turístico a fin de que procedan a retirar de la comercialización, promoción, oferta y/o publicidad del alquiler temporario turístico la unidad afectada por la sanción” (cfr. artículo 18° de la ley) (4).

En la CABA ya hay, aproximadamente, 70.000 viviendas en alquiler temporario, pese a no contarse con estadísticas oficiales. Además del turismo, también se usan para esquivar la “ley de alquileres”. La falta de controles estatales es notoria.

El alquiler turístico o "temporario" avanzó notoriamente sobre la plaza porteña, y se expande por el país a un ritmo vertiginoso. Entre septiembre y diciembre de 2022, entre los alquileres ofrecidos en CABA a través de la plataforma Airbnb, el rubro "viviendas completas" -- no habitaciones --, aumentó un 20 %. En diciembre pasado, de 20.000 avisos publicados, 18.000 fueron para viviendas completas. Esto elevó el número de alquileres temporarios, sumando las ofertas de todas las plataformas. Y achica el margen de viviendas disponibles para alquileres permanentes que en CABA se estima en 530.000 hogares.

Este crecimiento de la oferta turística o temporaria no sólo desplaza la oferta de viviendas hacia la nueva modalidad, a expensas de la señalada Ley de alquiler temporario sancionada por la Legislatura porteña en 2019 - muy permisiva con plataformas como Airbnb o Booking.com -, consolida una forma de contratación que es necesario regular desde el Estado. Lo demuestra el avance del sector que horada el precario equilibrio conseguido a través de la llamada ley nacional de alquileres, de 2020 (la antes mentada 27.551). Y lo confirman las asociaciones de inquilinos, de nivel nacional. Denuncian además que la maniobra "deja boyando a cientos de inquilinos permanentes” en las temporadas altas del ciclo turístico.

El incumplimiento de los obligados al registro y la ausencia de voluntad política para su cumplimiento por parte de la autoridad de aplicación, han logrado que apenas se registraran un poco más de 500 unidades (5).

El llamado “efecto Airbnb” (desplazamiento de buena parte del stock de viviendas a los alquileres temporarios – turísticos u ocasionales) permite una sensiblemente mayor renta, pese a que en los dos últimos años la renta locativa tradicional fue recuperando sus porcentajes históricos (hoy la bruta es de 5.09%, por encima de la de 2018, antes del agudizamiento de los desaguisados económicos de la anterior Administración nacional). Es incomparable la distancia entre los valores de una locación tradicional y una temporaria en una unidad bien equipada y en zonas destacadas de la CABA, por ejemplo. Para más, el precio está dolarizado (fenómeno que ilegalmente se está trasladando a los alquileres habitacionales comunes). Todo ello, conspira, entre otras varias razones (especulación inmobiliaria, fuerte concentración de las viviendas en pocas manos, inquilinización, gentrificación, desajustes macroeconómicos con una inflación espiralizada, financiarización de la economía y del mercado constructivo que dolariza los activos inmobiliarios pese a que se construye con pesos argentinos y el alto valor “auto-creado” del suelo) para que las familias y las personas puedan acceder al alquiler habitacional.

Lo que hicieron otros países con Airbnb y otras plataformas

En todo el mundo, Airbnb y otras plataformas digitales similares enfrenta intentos de regulación por parte de los gobiernos.

A la plataforma se le presentan desafíos legales y restricciones en diversos lugares del mundo, y la situación no es diferente a lo que sucede, por ejemplo, en Nueva York.

Airbnb presentó una demanda contra la ciudad de Nueva York, en respuesta a una nueva ley que considera una “prohibición de facto” de los alquileres temporarios, porque esta posibilidad pone en riesgo su facturación de más de US$ 85 millones en esa ciudad.

La ley local 18 de la ciudad de Nueva York, que entró en vigor en julio pasado, establece que los residentes que deseen alquilar una habitación o departamento deben registrarse primero en la Oficina de Ejecución Especial (OSE) y cumplir con las normativas legales que rigen los alquileres a corto plazo. Aquellos que no cumplan con la ley podrían enfrentar multas civiles de hasta US $5000 por cada infracción.

Esta tendencia de regular los alquileres temporarios no es exclusiva de Estados Unidos. Varios países alrededor del mundo están buscando mitigar el impacto que este tipo de alquileres tuvo en el mercado de viviendas.

Dan Wasiolek, analista senior de Renta Variable de Morningstar Research Services, especializado en alojamiento y viajes en línea, sugiere que Airbnb está al borde del cierre en “la gran manzana”, donde actualmente cuenta con 20.000 departamentos y casas registradas en su plataforma.

Hasta hace poco, solo se habían aprobado nueve registros de alquileres a corto plazo en esa ciudad, lo que representa menos del 0.04% de los anuncios activos que tuvieron al menos una reserva desde principios de año. “Nueve es una cifra ridícula”, comenta Wasiolek. “El hecho de que sólo una fracción mínima de los listados de Airbnb haya obtenido verificación oficial indica que la ley es extremadamente restrictiva”. Además, empeorando la situación para los anfitriones de Airbnb, “tengo entendido que la ciudad no está explicando a las personas por qué se rechaza su solicitud”.

Esta no es la primera vez que Airbnb se enfrenta a batallas legales de este tipo. Durante los últimos 16 años, los principales mercados, incluyendo Tokio, Miami y París, controlaron los alquileres a corto plazo, lo que llevó a una compleja red de leyes y regulaciones.

Wasiolek afirma que Airbnb lidia con estos problemas desde su fundación y señala que, en general, la preocupación por la regulación no es tan alta como antes del brote pandémico. Empero, las restricciones continúan afectando a la compañía.

En Florencia, uno de los principales destinos turísticos de Italia, el municipio anunció la prohibición del uso de propiedades residenciales para alquileres a corto plazo, incluyendo Airbnb, en su centro histórico. Otras ciudades de Italia, como Milán, y de Europa también tomaron medidas en contra de la compañía, lo que impactó el mercado de alquileres residenciales en diferentes partes del mundo.

El objetivo principal es fomentar la vivienda en el centro histórico de Florencia, una zona designada como patrimonio de la humanidad por la Unesco, que está experimentando una disminución de la población, situación común en muchos destinos turísticos de Italia y el resto del mundo.

En dicho sentido, el gobierno italiano está discutiendo un proyecto que promete un paquete de acciones para frenar los alquileres a corto plazo próximamente.

Por su lado, Portugal también busca controlar el alquiler temporario como respuesta a la crisis inmobiliaria. A principios del corriente año, se anunció un paquete de medidas por valor de € 900 millones que pone fin al programa “Golden Visa” y prohíbe nuevas licencias para Airbnb y otros alquileres vacacionales a corto plazo.

Este país, uno de los de más bajos ingresos per cápita de Europa Occidental, donde más del 50% de los trabajadores ganaban menos de € 1000 al mes el año pasado, los alquileres y los precios de la vivienda experimentaron un fuerte aumento. Solo en Lisboa, los alquileres se incrementaron en un 37% en 2022.

El primer ministro, Antonio Costa, comunicó que se implementará un mecanismo para regular el aumento de los alquileres, y el gobierno ofrecerá incentivos fiscales a los propietarios que conviertan las viviendas turísticas en casas de alquiler para la población local. Asimismo, se prohibirán nuevas licencias para alojamientos turísticos, incluyendo Airbnb, excepto en las zonas rurales menos pobladas.

El gobierno lusitano también planea alquilar directamente las viviendas desocupadas a los propietarios durante un período de cinco años y ponerlas en el mercado de alquiler. Estas medidas buscan abordar la crisis inmobiliaria y promover un equilibrio en el mercado de viviendas en Portugal.

En cuanto al programa “Golden Visa” portugués, que otorga pasaportes de la Unión Europea a ciudadanos extracomunitarios a cambio de inversiones, incluyendo el sector inmobiliario, se pondrá fin a esta iniciativa, la cual fue criticada por aumentar los precios de las viviendas y los alquileres.

Aunque aún no se especificó la fecha de entrada en vigor de estas medidas, se espera que las acciones del gobierno portugués contribuyan a regular el mercado de alquileres a corto plazo y fomenten la disponibilidad de viviendas asequibles para la población local (6).

En 16 países desarrollados existen medidas para regular alquileres de vacaciones a corto plazo. En 17 países se han adoptado medidas a nivel nacional, en 2 países se adoptaron medidas a nivel regional/estatal.

En Australia, el estado de Nueva Gales del Sur tiene un marco regulatorio para el alojamiento de alquiler a corto plazo que aplica medidas específicas al área metropolitana de Sídney y otras aglomeraciones urbanas. En nueve países se han adoptado medidas a nivel municipal.

La medida más común es el límite a la duración de los contratos a corto plazo (alquileres vacacionales o turísticos). En Italia el máximo permitido es de 30 días, en Irlanda y Noruega es 90 días, en Australia es 180. En Londres el tope es 90 días y en París es 120 días; además recientemente se publicó la noticia de que el gobierno local parisino prohibirá el alquiler temporario en ciertos barrios ya saturados.

Ámsterdam, por su parte, es otra de las importantes urbes en que se regula el alquiler temporario: se autoriza a alguien a alquilar su vivienda por un periodo máximo de 30 días al año y a no más de cuatro personas a la vez.

En Austria los propietarios de los alquileres de vacaciones de corta duración deben pagar un impuesto turístico, en Italia también deben pagar un recargo tributario especial.

Las regulaciones del alquiler turístico buscan poner freno a la tendencia de los propietarios a alquilar a turistas, reduciendo así la oferta del mercado de alquiler para los locales e incluso aumentando el precio para los nativos (7).