Por Pablo J. Barbieri -
Funes de  Rioja & Asociados

La ley 27.348 (B.O. 24/2/2017) viene a reemplazar el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 54/2017 que ha sido dejado sin efecto por el propio Poder Ejecutivo de la Nación. Asimismo, la referida ley ya ha sido reglamentada mediante Resolución SRT 298/2017 (B.O. 24/2/2017).

Aunque a esta altura resulta una obviedad, es necesario comenzar señalando que el la norma en análisis persigue como principal objetivo la reducción de la litigiosidad en materia de riesgos del trabajo. En los mismos considerandos de la norma, se describe como “operativamente insostenible” el régimen tal como se venía aplicando.

Con tal objetivo en miras, la reforma introduce cambios significativos que a nuestro criterio se sustenta en tres aspectos principales:
-    La actuación como instancia obligatoria de las comisiones médicas (intentando que actúe como un verdadero filtro a la litigiosidad, que se agote la controversia en la instancia administrativa).
-    La modificación de la competencia territorial (intentando evitar que se demande principalmente en jurisdicciones ajenas al lugar de trabajo o al domicilio del trabajador –se había constituido en práctica frecuente las demandas ante el Fuero Nacional del Trabajo con fundamento en el domicilio de la A.R.T.-).
-    La fijación de un nuevo esquema de honorarios periciales con montos fijos (intentando evitar que el dictamen pericial esté “atado” al valor del litigio).

También se incorporan otros cambios o mejoras para el trabajador damnificado en lo que hace a la determinación de la “Incapacidad Laboral Temporaria”, el “Ingreso Base” para el cálculo de las prestaciones y actualización de las “compensaciones adicionales de pago único”, entre otros aspectos.

Probablemente la nueva modificación reciba algunos planteos de inconstitucionalidad, aspecto que también mencionaremos brevemente.

1) La actuación de las Comisiones Médicas

Como señalamos más arriba, la ley introduce la actuación de las Comisiones Médicas con carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención.

Intentaremos explicar cómo queda el proceso que deben seguir las partes ante una contingencia prevista en el Régimen de Riesgos del Trabajo (accidente o enfermedad laboral y/o in itinere).

1. Producido el siniestro y denunciado ante la Aseguradora de Riesgos del Trabajo respectiva, el trabajador debe solicitar intervención de la “Comisión Médica Jurisdiccional” (en adelante, indistintamente “CMJ”).La “CMJ” es un órgano integrado por cinco (5) médicos (art. 51 ley 24.241), cuya actuación es a nivel local o jurisdiccional.

2.  Jurisdicción: El trabajador podrá optar por la CMJ correspondiente a: a) su domicilio; b) al domicilio donde presta servicios; c) al domicilio donde habitualmente reporta.

3.  Carácter: La actuación de la CMJ es de carácter obligatorio y el trabajador deberá actuar con patrocinio letrado (conf. 1er. párrafo del art. 1 de la ley).

4.  Función de la CMJ:La Comisión Médica Jurisdiccional, deberá determinar naturaleza laboral o no de la enfermedad; y en caso afirmativo, determinará el porcentaje de incapacidad del trabajador afectado; y finalmente, las correspondientes prestaciones dinerarias que corresponde al trabajador.

5.  Acuerdo conciliatorio previo: Las partes pueden arribar a un acuerdo conciliatorio en forma previa a la intervención de la CMJ. En este caso, deberá darse intervención a la CMJ, a efectos de que el “Servicio de Homologación”, homologue el acuerdo de conformidad con parámetros reparatoriosestablecidos en la normativa sistémica.

6. Efectos del dictamen o resolución de la CMJ: La resolución de la CMJ agota la instancia administrativa, lo que significa que el trabajador, en caso de disconformidad, podrá acudir ante la Justicia.

7. Dictamen de la CMJ y homologación: El dictamen de la CMJ debe ser notificado a las partes y al empleador. En la oportunidad de la notificación se citará a las partes a una audiencia obligatoria, a celebrarse ante el “Servicio de Homologación”.  En dicha audiencia se les informará el importe de la reparación o indemnización. Si media conformidad, se homologa, dejándose constancia del ejercicio de la opción de reparación sistémica. Esta opción resulta excluyente y veda la posibilidad de reclamo judicial extrasistémico o por la vía civilprevisto en el art. 4 de la ley 26.773.

En caso de disconformidad de alguna de las partes sobre el porcentaje de incapacidad, se labra acta y queda expedita la vía judicial. Si la disconformidad fuere respecto del importe de la indemnización, las partes pueden arribar a un acuerdo por un monto superior, que debe ser homologado. Caso contrario, queda expedita la vía judicial (sistémica o extrasistémica).

La ley prevé que en ningún caso se homologarán acuerdos por montos inferiores a los establecidos en el Régimen de Riesgos del Trabajo (reparación sistémica).
8. Opciones recursivas o de revisión que tienenlas partes ante la resolución de la Comisión Médica Jurisdiccional:
8.1)  Las partes pueden recurrir el dictamen de la “Comisión Médica Jurisdiccional” ante la “Comisión Médica Central” (en adelante, indistintamente “CMC”). Luego, la resolución de la CMC, también puede ser recurrida ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la misma jurisdicción de la Comisión Médica que intervino.
8.2)  El trabajador puede optar por recurrir directamente ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la misma jurisdicción de la Comisión Médica que intervino u optar por la vía civil (art. 4 ley 26.773).

La Resolución SRT 298/2017 detalla los requisitos para inicio del trámite ante la CMJ, fijación de audiencias, pruebas, alegatos, recursos, plazos y procedimiento para homologación de convenios.

2) Características de la actuación ante las Comisiones Médicas Jurisdiccional y Central

-    Agotamiento instancia administrativa: Las resoluciones dictadas por la CMJ o la CMC pueden agotar la instancia administrativa.
-    Patrocinio:El trabajador debe actuar con patrocinio letrado y los honorarios profesionales que correspondan por dicho patrocinio y demás gastos en que incurra el trabajador a consecuencia de su participación en esta instancia, estarán a cargo de la A.R.T.
-    Resolución:Las Comisiones Médicas deben ajustar sus pronunciamientos al Listado de enfermedades Profesionales previsto en el Anexo I del Dto. 658/1996 y a la Tabla de Evaluación de Incapacidades prevista en el Anexo I del Dto. 659/1996 y sus modificatorios.
-    Plazo: La CMJ tiene un plazo de 60 días hábiles administrativos contados a partir de la primera presentación debidamente cumplimentada. Dicho plazo es prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente o enfermedad. En caso de incumplimiento de los plazos, las partes tienen expedita la vía judicial.
-    Notificación:Las resoluciones de las respectivas Comisiones, deben ser notificadas a las partes y al empleador (aunque no haya sido parte en el proceso). En el procedimiento anterior, cuando el trabajador sólo demandaba a la A.R.T., el empleador no tenía conocimiento del reclamo iniciado por el trabajador.

3) Efecto de cosa juzgada administrativa

Los decisorios que dicten la Comisión Médica Jurisdiccional y la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del art. 15 de la L.C.T. Esto significa que en principio no podrían ser recurribles, salvo que se invoque y prueben vicios en el procedimiento.

4) Impugnación de las decisiones de la Comisión Médica Jurisdiccional y de la Comisión Médica Central ante la justicia ordinaria del fuero laboral

4.1) Ante la decisión de la CMJ:
a.  Las partes pueden dentro del plazo de 15 días, presentar un recurso de apelación ante la CMC.
b.  El trabajador puede optar, en igual plazo de 15 días, por interponer recurso ante la Justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción correspondiente al domicilio de la Comisión Médica que intervino.

En ambos casos el recurso se presenta ante el “Servicio de Homologación”, pero la presentación se debe realizar en la sede de la comisión médica interviniente, por escrito, fundado y conteniendo una crítica concreta y razonada de la decisión por la que se agravia.

4.2) Ante la decisión de la CMC, las partes pueden interponer un recurso directo ante los tribunales de alzada con competencia laboral del domicilio correspondiente a la Comisión Médica que intervino.

Los recursos procederán en relación y con efecto suspensivo a excepción de los siguientes casos que será con efecto devolutivo (no suspende la ejecución):
a. Apelación de la ART ante la CMC por enfermedad no incluida en el listado de enfermedades profesionales (art. 6, apartado 2, punto “c” ley 24.557);
b. Apelación de la ART ante la CMC por casos de reagravamiento de enfermedades;

En caso de apelación de ambas partes, se establece acumulación de las actuaciones, actuando como fuero de atracción el recurso interpuesto por el trabajador.

5) La vía civil o acción extrasistémica

La ley 27.348 mantiene la posibilidad de la doble vía, pero –a diferencia del régimen anterior- condiciona la acción extrasistémica o de la vía civil al cumplimiento y agotamiento de la instancia administrativa de la Comisión Médica Jurisdiccional.

6) Cuestión sobre la competencia territorial

El organigrama procesal dispuesto en la ley elimina la posibilidad de que el trabajador pueda elegir la Jurisdicción tomando el domicilio de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo. Era frecuente que trabajadores de distintas jurisdicciones del país, inicien sus demandas ante la Justicia Nacional del Trabajo, denunciando el domicilio de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo que poseían en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A partir de ahora ello no es posible, ya que el juicio tramitará en la jurisdicción correspondiente a la comisión médica interviniente, que sería la correspondiente al domicilio de trabajador o el lugar de trabajo.

7) Nuevo parámetro de cálculo de honorarios periciales en juicio

Otro cambio significativo respecto del régimen procedimental es el referido a los honorarios periciales. La ley establece que los peritos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el marco de la ley 24.557 y sus modificatorias, deberán integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace; y sus honorarios no podrán ser variables ni estar vinculados a la cuantía del juicio.

Tomando en consideración que en algunas jurisdicciones no existen cuerpos médicos forenses en cantidad suficiente intervenir con celeridad, se establece al Tribunal la facultad de habilitar mecanismos de inscripción de profesionales médicos que expresamente acepten parámetros de regulación de honorarios en base a montos fijos.

8) Pactos de cuota litis

La ley mantiene y reafirma la prohibición de los pactos de cuota litis en procesos judiciales que se susciten en el marco de la Ley de Riesgos del Trabajo.

9) Invitación a las provincias a adherir

En su art. 4, la ley 27.348 invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a adherir al “Título I” de la norma, es decir, a todos los cambios en el procedimiento descriptos en los puntos anteriores.

En gran medida, el resultado de esta invitación determinará, el éxito o fracaso de la presente reforma, toda vez que sin esta adhesión, las modificaciones procedimentales serían inaplicables en las respectivas jurisdicciones por resultar violatorio del art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, entre otros fundamentos expuestos por la misma Corte en el fallo “Castillo” (CSJN, 07/09/2004).

10) Autoseguro público provincial

En el Título II de la norma, se prevé la posibilidad de que las provincias y sus municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, puedan autoasegurar los riesgos del trabajo definidos en la ley 24.557, estableciendo un régimen específico al efecto.

11) Incapacidad Laboral Temporaria

La ley 27.348 incorpora asimismo otras modificaciones como la de elevar el plazo de la Incapacidad Laboral Temporaria (ILT) de uno a dos años contados desde la primera manifestación invalidante, lo que se puede enmarcar en una mejora para el trabajador damnificado. Asimismo, aclara que en los supuestos de que el trabajador damnificado se reincorpore y vuelva a estar de baja por la misma contingencia (enfermedad o accidente), a los fines de la terminación de la ILT, se sumarán los períodos hasta agotar el plazo de dos años.

12) Ingreso base

En cuanto al ingreso base, para evitar el deterioro de dicho ingreso por efectos de la inflación, también se introduce una mejora para el damnificado, estableciéndose que a los fines de su cálculo se considerará el promedio mensual de todos los salarios devengados por el trabajador durante el año anterior a la primera manifestación invalidante. Que tales salarios mensuales tomados a fin de establecer el promedio, se actualizarán por el RIPTE.

Aquí también se introduce que el salario que se deberá tomar es el establecido por el art. 1 del Convenio 95 de la OIT. Este agregado no es casual, sino que buscará zanjar o resolver la controversia sobre la inclusión de determinados rubros no remunerativos que hoy conforman el ingreso de muchos trabajadores y han sido fuente de litigiosidad.

Asimismo, se establece que desde la fecha de la primera manifestación invalidante y hasta el momento de la liquidación de la indemnización, el ingreso base devengará un interés equivalente al promedio de la tasa activa del Banco Nación.

Por último, se incorpora una cláusula que básicamente invoca aplicación del art. 770 del Código Civil y Comercial de la Nación en cuanto que a partir de la mora en el pago de la indemnización, se acumularán los intereses y el capital; y el producido devengará intereses a la tasa activa del Banco Nación, hasta la efectiva cancelación del crédito.

13) Compensaciones adicionales de pago único

La ley viene a intentar aclarar situación respecto de la aplicación del RIPTE, que ha generado numerosas controversias. De este modo establece que sólo a las compensaciones adicionales de pago único (art. 11 ley 24.557) y a los “topes mínimos” establecidos por el Dto. 1694/09 desde el 1/1/2010 hasta la fecha de la primer manifestación invalidante de la contingencia, se les debe aplicar el índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estatales), descartando de este modo cualquier otra aplicación no prevista legalmente. Recordemos que esta misma ley incorpora la aplicación del índice RIPTE al cálculo del ingreso base a los fines del cálculo de las prestaciones.

14) Cuestiones vinculadas a la rescisión del contrato de afiliación

En el art. 12 dela ley en análisis, se establece que la A.R.T. podrá extinguir el contrato de afiliación de un empleador en caso que se verifique la falta de pago de dos cuotas mensuales consecutivas o alternadas.

Asimismo, se amplía de dos a tres meses el plazo durante el cual se encuentran cubiertas las contingencias que ocurran a los trabajadores de empresas cuyo contrato se extinguió por falta de pago. La A.R.T. podrá repetir del empleador el costo de las prestaciones otorgadas dentro del plazo de tres meses mencionado.

15) Otros aspectos incorporados por la ley 27.348

15.1) Depósito de prestaciones dinerarias: las referidas prestaciones deberán obligatoriamente ser depositadas en la cuenta sueldo del trabajador (art. 17).

15.2) Gastos a cargo de la A.R.T. y de la Obra Social: el art. 18 dela ley establece que los gastos en que haya incurrido la obra social del trabajador y que resulten cubiertos por la ley 24.557, están a cargo de la A.R.T. y viceversa

15.3) El art. 19 encomienda a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, elaborar un proyecto de ley de Protección y prevención laboral dentro de los tres meses.

16) Vigencia

La ley 27.348 no ha establecido plazo alguno de entrada en vigencia, por lo tanto rige el artículo 5° del Código Civil y Comercial de la Nación que establece que las leyes rigen después del octavo día de su publicación en el Boletín Oficial. No obstante ello, habrá que analizar en la casuística concreta qué régimen se aplica, dependiendo de las jurisdicciones donde ocurra el siniestro; ya que –recordemos-, las provincias aún deben adherir a las modificaciones procedimentales incorporadas en la ley.

Por último, en el art. 20 se aclara que las modificaciones relativas a la conformación del “ingreso base”, tasa de interés aplicable desde la primera manifestación invalidante hasta la liquidación de la indemnización y los intereses por falta de cumplimiento de pago de indemnización fijado en el art. 11 de la ley 27.348, se aplicará a las contingencias cuya primera manifestación invalidante resulte posterior a la entrada en vigencia de la presente normativa.

17) Algunos posibles reparos constitucionales

Sin intentar profundizar sobre la constitucionalidad o no de las modificaciones introducidas por la ley 27.348, ya que excede el propósito de este trabajo;mencionaremos algunos aspectos que pueden resultar controvertidos y seguramente serán planteados ante los Tribunales.

17.1) El primer aspecto que recibió múltiples críticas fue el relativo a la validez constitucional de la sanción de la norma como un Decreto de Necesidad y Urgencia, cuestionándose si se dan situaciones excepcionales de “necesidad y urgencia” que justifiquen la reforma al régimen de riesgos del trabajo. Dado que finalmente se dejó sin efecto el DNU y se aprobó la reforma con rango legal, este aspecto ya quedó subsanado.

17.2) El segundo reparo y posiblemente el más complejo de resolver es el de la validez constitucional de establecer una instancia obligatoria, previa y excluyente de las Comisiones Médicas como condición para acceder a la justicia (tanto en lo que hace a la acción sistémica como a la extrasistémica). Asimismo, se critica la atribución de funciones consideradas “judiciales” a las referidas comisiones, en lo que hace a determinar la naturaleza laboral o no de un accidente o enfermedad.

17.3) Dado que se establece que el recurso ante las comisiones médicas debe ser resuelto por el Tribunal de Alzada por vía de recurso, algunas críticas recaen en la inexistencia de doble instancia judicial y la restricción en la revisión judicial ya que se establece que será por vía de recurso y no de acción.

17.4) También podrá generar controversias la continuidad de un listado de enfermedades profesionales cerrado.

No vemos factible que a corto plazo se produzca una reducción de las alícuotas abonadas por los empleadores. Por el contrario, dado que esta ley no se aplica retroactivamente a procesos en curso y además, introduce algunas mejoras en el ingreso base y la incapacidad laboral temporaria, entre otras. Posiblemente, si la ley logra sortear obstáculos constitucionales que se plantearán y obtiene adhesión de las provincias; a mediano o largo plazo conseguirá el objetivo de reducir litigiosidad y, esperemos, disminuir las alícuotas que se cobran a los empleadores.