Entre 2015 y 2019, el desarrollo de proyectos de generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, fundamentalmente eólica y solar, registró un incremento inédito en nuestro país. Este desarrollo se ralentizó por distintas crisis macroeconómicas, sanitarias, políticas, etc., cuyos efectos perduran pese a lo cual el mercado entre privados muestra signos de reactivación. Mientras tanto, los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr aguardan definiciones regulatorias que podrían permitir la pronta instrumentación de nuevos proyectos.

Marco normativo de los proyectos de EERR 

El 21 de octubre de 2015, se publicó en el Boletín Oficial la Ley N° 27.191, que introdujo modificaciones sustanciales al Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica, aprobado por la Ley N° 26.190. Esta fecha puede considerarse el punto de partida del período de crecimiento de proyectos de EERR.

Más tarde, cambio de Administración y declaración de Emergencia del Sector Eléctrico Nacional mediante (Decreto N° 134/2015), se reglamentó la Ley N° 26.190 a través del Decreto N° 531/2016. En este contexto se desarrolló el Programa RenovAr y se reglamentó el mercado a término renovable.

Actualmente, las alternativas de contractualización disponibles para los proyectos de EERR son: (i) la adjudicación contratos de abastecimiento de energía eléctrica (conocidos como “PPA” por sus siglas en inglés) con la intermediación de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), y (ii) la celebración de PPAs “entre privados” (es decir, entre generador y gran usuario) en el marco del mercado a término renovable.

El Programa RenovAr

A partir de mayo de 2016, se convocó la primera de las tres rondas del Programa RenovAr con el fin de adjudicar PPAs de largo plazo luego suscriptos por CAMMESA “en representación de la demanda los Distribuidores y los Grandes Usuarios del Mercado Eléctrico Mayorista” (MEM). Si bien no sería esta la primera —tampoco la última— “instrucción regulatoria” que CAMMESA recibiría para suscribir PPAs, el esquema de centralización no parecería la alternativa más consistente con las previsiones de la Ley N° 24.065, donde expresamente se autoriza a los generadores a celebrar contratos directamente con distribuidores y grandes usuarios.

De todos modos, los resultados del Programa RenovAr fueron muy positivos. En las distintas rondas del Programa, se adjudicaron PPAs por un total de 4.725 megavatios (MW, por su sigla en inglés) de potencia (aproximadamente, el 10 % del total de la capacidad instalada actualmente en la Argentina), distribuidos en 185 proyectos repartidos a lo largo del país.

El mercado a término renovable

A partir de la Ley de Emergencia N° 25.561 y su reglamentación, muchas de las disposiciones de la Ley N° 24.065 fueron desconocidas, al punto tal que la Resolución N° 95/2013 de la Secretaría de Energía “suspendió transitoriamente” la incorporación de nuevos contratos en el mercado a término del MEM (es decir, PPAs entre generadores y distribuidores o grandes usuarios). Al mismo tiempo, esa Resolución estableció que los grandes usuarios debían obligatoriamente cubrir su demanda con CAMMESA. La “suspensión transitoria” y la consecuente obligación impuesta a los grandes usuarios se mantiene en la actualidad.

Sin embargo, para superar la suspensión de una ley que se instrumentó con la Resolución antedicha, el art. 10 de la Ley N° 27.191 expresamente establece que no resulta aplicable a los PPAs renovables: “ninguna norma vigente al momento de la entrada en vigencia de la presente ley o que se dicte en el futuro, que de cualquier manera limite, restrinja, impida o prohíba, transitoria o permanentemente, la celebración de los contratos de suministro previstos en el artículo 6° de la ley 24.065”. En definitiva, la nueva ley buscó evitar que disposiciones regulatorias pusieran en duda la viabilidad jurídica del mercado a término renovable.

Así, mientras se encontraba en curso la segunda ronda del Programa RenovAr, la Resolución N° 281/2017 del ex Ministerio de Energía y Minería aprobó el llamado Régimen del Mercado a Término de Energía Eléctrica de Fuente Renovable (MATER).

Una descripción del MATER excede el alcance de este breve comentario. En cuanto aquí interesa, cabe señalar que se creó un mecanismo para administrar las limitaciones de las capacidades de la red eléctrica para incorporar nueva potencia instalada mediante la adjudicación de cierta prioridad de despacho. Este mecanismo incluye la presentación de una solicitud ante CAMMESA, organismo encargado de asignar las prioridades e, inicialmente, contemplaba la presentación de una caución de USD 250.000 por cada MW de potencia declarada para el proyecto (equivalente a la Garantía de Mantenimiento de Contrato que se estableció respecto de los PPA para las rondas 1 y 2 del Programa RenovAr).       

El sistema de asignaciones de prioridad de despacho consiste básicamente en la organización convocatorias trimestrales que administra CAMMESA. En las primeras convocatorias se presentaron numerosos proyectos; sin embargo, entre el último trimestre del 2018 y noviembre de este año, solo hubo una adjudicación concreta, a favor del Parque Solar Chamical II, con una potencia instalada de 8 MW.

¿Cómo impactaron las crisis macroeconómicas en proyectos RenovAr y MATER y qué medidas se adoptaron?

Las dificultades macroeconómicas que atraviesa la Argentina —que se intensificaron a partir del segundo trimestre de 2018— provocaron que los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr y del MATER enfrentaran serias dificultades para conseguir el financiamiento necesario para su desarrollo (lea más en nuestro artículo al respecto). No todos los proyectos pudieron transitar exitosamente estas dificultades.

Los proyectos de EERR necesitan grandes inversiones iniciales, principalmente, para la compra de los equipos y la construcción del proyecto. Estas inversiones deben efectivizarse antes de que el generador pueda acceder al flujo de fondos que otorga cada PPA. El financiamiento de estas inversiones, con diferentes combinaciones, se logra a través de la participación de bancos multilaterales, agencias de crédito a la exportación, bancos públicos o privados, aportes de proveedores de equipos, aportes de capital de los titulares del proyecto, etc. Cualquiera fuese el mix de financiamiento contemplado entre 2016 y 2018, las estimaciones iniciales necesariamente tuvieron que ser reconsideradas ante el nuevo escenario macroeconómico.

En este contexto, se adoptaron una serie de medidas para mitigar los efectos de las crisis macroeconómicas, la pandemia y las medidas de aislamiento obligatorio dispuestas en la ejecución de proyectos renovables.

Pero las dificultades para poner en marcha los proyectos de EERR ya se observaban antes de la crisis generada por la pandemia. Por eso, el 15 de febrero del 2019, la entonces Secretaría de Gobierno de Energía dictó la Resolución N° 52/2019, que autorizó a los titulares de los proyectos adjudicados en la Ronda 2 del Programa RenovAr a solicitar una prórroga de las fechas comprometidas en los PPA.

Ya en pandemia, el 21 de mayo de 2020 la Secretaría de Energía instruyó a CAMMESA a suspender temporalmente el cómputo de plazos de los PPA celebrados en las distintas rondas del Programa RenovAr y las prioridades de despacho adjudicadas bajo el MATER. Esta suspensión incluyó: (i) los incumplimientos de las Fechas Programadas de Avance de Obras (según se las define en los PPAs), tanto respecto del incremento de la Garantía de Cumplimiento de Contrato como de la imposición de las multas correspondientes; y (ii) los incumplimientos de la Fecha Prevista de Habilitación Comercial respecto de los proyectos del MATER.

En 2021, se dictaron medidas adicionales respecto de los proyectos del MATER y de los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr.

Mediante la Resolución N° 551/2021 de la Secretaría de Energía, publicada el 16 de junio, se otorgó a los titulares de proyectos adjudicados durante las primeras 4 convocatorias del MATER (i. e., entre el último trimestre del 2017 y el último trimestre del 2018) la posibilidad de confirmar la asignación de prioridad de despacho abonando la cantidad de pesos argentinos equivalente a USD 500 por cada MW de potencia asignada en concepto de reserva de prioridad de despacho. En caso de no realizarse el pago en el plazo de 14 días hábiles, la solicitud de prioridad de despacho se consideraría desestimada automáticamente y las cauciones presentadas originalmente se devolverían a los titulares de los proyectos. Este mecanismo, además de permitir la resolución de proyectos que no pudieron avanzar ante un cambio de circunstancias incuestionable, permitió “liberar” capacidad de transporte para nuevos proyectos. A la fecha, 16 proyectos desistieron de su prioridad de despacho, lo que permitió “liberar” 313,4 MW de capacidad de transporte.

Respecto de los proyectos del Programa RenovAr, mediante la Resolución N° 742/2021 de la Secretaría de Energía, publicada el 3 de agosto, se incorporaron medidas orientadas a facilitar el desarrollo de los proyectos, vinculadas con la reducción de multas y la posibilidad de extender los plazos previstos en los PPA. De todos modos, y como señalamos a continuación, entendemos que sería conveniente adoptar prontamente medidas que también permitan “liberar” la capacidad de transporte comprometida por proyectos del Programa RenovAr cuya ejecución resultó frustrada por dificultades macroeconómicas y sanitarias que resultan de público y notorio conocimiento.

Signos de reactivación en el MATER

Luego de 3 años en que se asignó solo una prioridad de despacho y por solo 8 MW, el 8 de noviembre del 2021, CAMMESA comunicó la adjudicación de prioridad de despacho a 7 proyectos de EERR, por un total de 365 MW. Dos de estos proyectos son parques solares y fueron adjudicados con un total de 108 MW, mientras que los restantes parques son eólicos y suman 257 MW adjudicados. Esta adjudicación tuvo lugar en el marco de la tercera convocatoria del 2021 del MATER, en la que se presentaron 25 proyectos (15 eólicos y 10 solares) que acumulaban una potencia solicitada de 2.103,5 MW.

Si bien consideramos positivos estos signos de reactivación del MATER, la gran cantidad de prioridades de despacho que no pudieron ser adjudicadas (1.738,5 MW) pone en evidencia las limitaciones del sistema de transporte para incorporar nuevos proyectos de EERR. En efecto, CAMMESA ha informado que, al día de hoy, solo quedan disponibles para el MATER unos 43 MW para la región Centro – Cuyo – NOA, mientras que no hay ningún MW disponible para la región Comahue – Patagonia – Buenos Aires.

Por otra parte, los resultados de esta convocatoria del MATER confirman la clara correlación entre la “liberación” de capacidad de transporte que permitió la Resolución N° 551/2021 de la Secretaría de Energía y la incorporación de nuevos proyectos.

Los proyectos RenovAr paralizados

A la fecha, muchos de los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr se encuentran a la espera de alguna medida de la Secretaría de Energía, que, como la Resolución N° 551/2021, permita reconfigurar o desistirlos. En esta situación se encuentran también quienes tienen la posibilidad de desarrollar un nuevo proyecto de EERR, pero no cuentan con acceso a capacidad de transporte por lo que están esperando una “liberación”.

Actualmente, existen aproximadamente 1.600 MW de potencia instalada bajo proyectos adjudicados en las distintas rondas del Programa RenovAr que se encontrarían paralizados.

En este contexto, consideramos que debería avanzarse con una solución regulatoria que permita resolver la situación de los proyectos paralizados —mediante un esquema de reconfiguración o desistimiento— y, al mismo tiempo, “liberar” la capacidad de transporte para el desarrollo de nuevos proyectos.

Perspectivas

La reactivación del MATER es un muy buen indicio para el desarrollo del sector de las EERR. A fin de acompañar esta reactivación, resulta imprescindible que se adopten soluciones regulatorias que permitan una pronta “liberación” de la capacidad de transporte asignada a proyectos que, por cuestiones de público y notorio conocimiento, se encuentran paralizados.

Como señalamos arriba, la Resolución N° 551/2021 de la Secretaría de Energía es un antecedente interesante y sería útil que los proyectos del Programa RenovAr cuenten con una alternativa de reconfiguración o desistimiento equivalente.

En paralelo, a fin de impulsar una mayor penetración de las EERR en la matriz energética, cumplir con los objetivos propuestos en la Ley N° 27.191 y seguir las tendencias de descarbonización que impone la transición energética, también es necesario que se reactiven las ampliaciones a la red de transmisión eléctrica necesarias para descomprimir los cuellos de botella existentes y reforzar la sustentabilidad del sistema