El Programa RenovAr logró impulsar un importante desarrollo de la generación renovable en la Argentina, particularmente a partir de proyectos eólicos y solares fotovoltaicos de gran escala. Tal desarrollo, a su vez, nos permitió empezar a recorrer el camino para diversificar nuestra matriz energética y acercarnos a cumplir los objetivos propuestos por la Ley 26.190. Esta norma, con las modificaciones introducidas por la Ley 27.191, establece como objetivo lograr una contribución de las fuentes de energías renovables del 12 % del consumo al 31 de diciembre de 2019, que llegará a 20% para el año 2025, con objetivos intermedios.

El contexto macroeconómico actual, la reintroducción de restricciones cambiarias y la incertidumbre que despierta la política energética que impulsará la nueva Administración nacional nos convocan a repasar el estado actual de los proyectos RenovAr, para luego describir posibles perspectivas.

Antecedentes y contexto actual

Desde el año 2016 el Gobierno nacional ha impulsado distintas convocatorias públicas para adjudicar contratos de abastecimiento de energía eléctrica de fuentes de generación renovables (conocidos como PPAs, por su sigla en inglés) a través del Programa RenovAr. Entre la Ronda 1 y 2 del Programa se adjudicaron 147 PPAs.

Algunos aspectos básicos a tener en cuenta respecto de estos PPAs: (i) el plazo es de 20 años; (ii) el precio por MWh se encuentra definido en dólares estadounidenses (aunque los pagos se realizan en pesos según el “Tipo de Cambio de Referencia Comunicación ‘A’ 3500 (Mayorista)” publicado por el BCRA); (iii) el comprador de la energía eléctrica generada es la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA) y, en consecuencia, los PPAs se rigen por el derecho privado; (ib.) incluyen un arbitraje de conformidad con el Reglamento de Arbitraje de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI); y (v) cuentan con el respaldo del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de Energías Renovables (FODER) creado por el Decreto N° 531/2016 y, en algunos casos, de una garantía emitida por el Banco Mundial.

El Programa RenovAr arrojó resultados sustancialmente más favorables que sus antecedentes —por ejemplo, si comparamos los precios y la cantidad de MW instalados bajo el Programa GENREN— y, con el aporte de los PPAs firmados entre privados, permitió aumentar la participación de las energías renovables en la matriz energética argentina de 1,8 % hasta aproximadamente 6% en menos de tres años. Es probable que este porcentaje aumente en el corto plazo, cuando comiencen a operar los proyectos que a la fecha se encuentran en construcción. Aunque esta participación no alcanzará para cubrir la contribución mínima que estableció la Ley 26.190, da cuenta de un crecimiento exponencial de la industria renovable.

Sin embargo, las turbulencias macroeconómicas que atraviesa la Argentina, particularmente a partir del primer trimestre de 2018, provocaron que los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr enfrentaran serias dificultades para conseguir el financiamiento necesario para su desarrollo. No todos proyectos pudieron transitar exitosamente estas dificultades.

Las energías renovables necesitan grandes inversiones iniciales para la compra de equipos y bajos costos en operación y mantenimiento a lo largo de la duración de los PPAs. El financiamiento de estas inversiones, con diferentes combinaciones, se logra a través de la participación de bancos multilaterales, agencias de crédito a la exportación, bancos públicos o privados, aportes de proveedores de equipos, aportes de capital de los titulares del proyecto, etc. Cualquiera que fuese el mix de financiamiento contemplado durante los años 2016 y 2017, las estimaciones iniciales necesariamente tuvieron que ser reconsideradas con motivo de la coyuntura macroeconómica argentina y el consecuente encarecimiento del crédito.

Esta situación fue reconocida por la Secretaría de Gobierno de Energía, que mediante la Resolución N° 52/2019 autorizó a los titulares de los proyectos a solicitar una prórroga de las fechas comprometidas en los PPAs. La Secretaría señaló que se había “detectado un retraso generalizado del cumplimiento de los hitos contractuales de los Contratos de Abastecimiento suscriptos en el marco de la (…) Ronda 2, motivados por distintos factores que inciden en el desarrollo de los proyectos”.

En la misma línea, la Subsecretaría de Energías Renovables y Eficiencia Energética parecería haber reconocido implícitamente estas dificultades cuando, mediante una nota de fecha 9 de septiembre, instruyó a CAMMESA para suspender temporalmente las intimaciones por incumplimientos de fechas comprometidas en los PPAs. Sin embargo, luego de un mes, esta instrucción regulatoria fue dejada sin efecto,mediante una nota de la misma Subsecretaría de fecha 7 de octubre.

Así como la situación macroeconómica afectó a los proyectos que se encontraban intentando obtener financiamiento, las restricciones cambiarias reintroducidas por el Banco Central de la República Argentina (BCRA)a partir del 1° de septiembre provocaron que los proyectos que sí habían logrado obtener este financiamiento no pudieran concretar los pagos en dólares que habían asumido con proveedores de equipos y/o bancos extranjeros.

En cierta medida, el BCRA flexibilizó el control cambiario para la importación de bienes de capital mediante la Comunicación “A” 6825 publicada el 8 de noviembre. De todos modos, aun con esta flexibilización, las restricciones cambiarias tienen un impacto negativo en la estructura de financiamiento externo de los proyectos renovables, ya que generansobrecostos. Esta situación también hace más sombrío el panorama para aquellos proyectos que aún no consiguieron el financiamiento.

En el contexto descripto, a fin de anticipar posibles perspectivas y efectuando una generalización, podemos agrupar los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr en dos grandes categorías: (i) proyectos que no han podido lograr su financiamiento y (ii) proyectos que se encuentran en construcción o en operación.

Posibles perspectivas

a) Proyectos que no han podido lograr su financiamiento

En las notas de la Subsecretaría de Energías Renovables y Eficiencia Energética referenciadas antes se informó a CAMMESA que “se está llevando a cabo una revisión integral de la situación de los proyectos de energías renovables que se desarrollan en el marco del Programa RenovAr”. Finalizada dicha revisión, las autoridades a cargo de la Secretaría de Gobierno de Energía (o la dependencia que asuma sus funciones a partir del 11 de diciembre) deberán definir el futuro de estos proyectos e identificar, como primera medida, cuáles se encuentran en condiciones de continuar y cuáles deben ser terminados.

Lo que se resuelva sobre estos proyectos resulta de interésnosolo para sus titulares. En la actualidad, existen importantes restricciones a la capacidad de transporte de energía eléctrica que dificultan la concreción de nuevos proyectos de generación, renovables o convencionales. De resultar necesario, los proyectos adjudicados en el marco del Programa RenovAr que no puedan revertir la situación de suspensión en la que se encuentran podrían liberar la capacidad de transporte que les fue oportunamente reservada.

Por otra parte, en caso de que las nuevas autoridades consideren conveniente mantener el impulso de la generación renovable, se podrían incluso subastar nuevamente los PPAs. En este caso, independientemente de qué términos y condiciones se incluyan en los nuevos PPAs, es importante que se subasten mediante un procedimiento público y transparente.

b) Proyectos en construcción y en operación

Las recurrentes crisis económicas argentinas fueron seguidas correlativamente por medidas que afectaronlos derechos de propiedad de las personas y empresas, nacionales y extranjeras, y que la Corte Suprema de la Nación ha sostenido y calificado como “remedios extraordinarios” (en muchos casos, un eufemismo para justificar el desconocimiento de derechos adquiridos). Muchas de las medidas adoptadas (u omitidas) respecto de la industria energéticacon motivo de la Ley de Emergencia 25.561, como la falta de renegociación de tarifas de servicios públicos “pesificadas”, son un claro ejemplo de ello. Lamentablemente, este tipo de medidas y omisiones ha llevado a la Argentina a liderar el ranking de países con mayor cantidad de demandas ante tribunales internacionales.

Se espera que la nueva administración impulse una “desdolarización” de la economía en general y de las tarifas en particular. Este último punto resulta de particular importancia para los proyectos RenovAr que se encuentran en construcción y en operación por cuanto, como mencionábamos arriba, la remuneración bajo los PPAs RenovAr está definida en dólares estadounidenses, al igual que la deuda contraída para su ejecución.

En primer lugar, es importante destacar que dicha remuneración, es decir, el precio bajo los PPAs, no constituye una tarifa. La diferencia entre tarifa y precio no es meramente semántica o académica. Conforme lo establece el artículo 1° de la Ley 24.065, la actividad de generación, a diferencia de lo que ocurre con la distribución y el transporte de energía eléctrica, no es un servicio público sino una actividad de “interés general”. Por lo tanto, el Estado no cuenta respecto de los PPAs con la llamada potestad tarifaria. Tanto es así que los PPAs establecenexpresamente que se regirán e interpretarán de acuerdo con las leyes, normas y principios generales del derecho privado.

En segundo lugar, es fundamental definir cómo se estructurará la desdolarización de las tarifas y cuál será su impacto en los ingresos que recibe CAMMESA. Así, será posible evitar los desbalances que en el pasado han colocado al mercado eléctrico mayorista en una delicada situación financiera, que luego derivó en un progresivo deterioro de la calidad del servicio.

Finalmente, resulta esperable que las restricciones cambiarias se mantengan y, teniendo en cuenta que el FODER garantiza ciertos eventos de inconvertibilidad e  intransferibilidad, es importante que los controles cambiarios que se establezcan tengan en consideración estas garantías para evitar un incumplimiento imputable al Estado nacional.

El desarrollo de las energías renovables como política de Estado ofrece una buena oportunidad para que la Argentina quiebre la inercia pendular que registra desde hace décadas. Este camino se comenzó a transitar con la aprobación prácticamente por unanimidad de la Ley 27.191 en el mes de octubre de 2015, que sentó las bases para el Programa RenovAr impulsado por la actual Administración saliente.

En este contexto, advertimos que cualquier medida que afecte adversamente los PPAs tendrá un impacto tanto en el desarrollo de las energías renovables como en la viabilidad de las inversiones en los demás sectores de la economía. Por este motivo, y considerando que la diversificación de la matriz energética presenta numerosas externalidades positivas, es conveniente que no se alteren unilateralmente contratos de largo plazo como los PPAs.