Declaraciones y trascendidos periodísticos de diversas fuentes,  han hecho referencia al propósito que existiría de habilitar el empleo de las Fuerzas Armadas en seguridad interior, a través de la derogación y sustitución del Decreto N° 727/2006 reglamentario de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, o bien de su modificación, cambiando el rol de las Fuerzas Armadas.

Dicho propósito, respecto de cuya oportunidad y conveniencia haremos también un breve comentario, no es posible jurídicamente sin modificar las Leyes N° 23.554 de Defensa Nacional y N° 24.059 de Seguridad Interior, según habremos de examinar en las presentes líneas. Cabe también la inevitable reflexión relativa a que la instrumentación de tal medida a través de un decreto reglamentario que contrariaría manifiestamente tanto la ley que pretendería reglamentar como legislación positiva posterior y que consiguientemente  tendría un vicio que acarrearía su nulidad, no constituiría una manera adecuada para implementar una medida de tamaña trascendencia, que requeriría de un debate tanto legislativo como de la sociedad en su conjunto, de entidad similar al debate y consenso partidario que determinó la sanción de las leyes cuyo contenido se pretendería dejar sin efecto del modo indicado.

¿A qué se refiere la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional?

Del contenido y debate parlamentario de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional surge que uno de sus propósitos fundamentales fue el de limitar el concepto legislativo de Defensa Nacional  -que en su predecesor Decreto-Ley N° 16.970/66 tenía una amplitud virtualmente ilimitada, comprendiendo la defensa nacional, la seguridad interior y la política general del Estado, favoreciendo la conducción militar de los sectores más diversos de la vida del país- a la preparación durante la paz y la respuesta en caso de guerra, de todas las fuerzas de la Nación, para enfrentar las agresiones externas de naturaleza militar.

Así, la definición de Defensa Nacional del artículo 2° de la citada ley, estableció lo siguiente;

Art. 2° – La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.

Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Dispuso asimismo su artículo 3°:

Art. 3° – La Defensa Nacional se concreta en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra, conducir todos los aspectos de la vida de la Nación durante el hecho bélico, así como consolidar la paz, concluida la contienda.

Estableció también su artículo 4°:

Art. 4° – Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior. La Seguridad Interior será regida por una Ley Especial.

Por otra parte, el Decreto N° 727/2006 reglamentario de la ley parcialmente transcripta, estableció en su artículo 1° lo siguiente:

Artículo 1º — Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de apoyo a la seguridad interior.

Se entenderá como "agresión de origen externo" el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

Según las declaraciones y trascendidos antedichos, la única barrera que existiría para habilitar el empleo de las Fuerzas Armadas en seguridad interior sería el precedentemente transcripto artículo 1° del Decreto N° 727/2006; no así el artículo 2° de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, por cuanto el narcotráfico, el terrorismo, y el delito organizado trasnacional podrían ser caracterizados como agresiones de origen externo en el decreto sustitutivo y, consiguientemente, como misiones válidas de las Fuerzas Armadas.

Consideramos que un decreto que contuviera un texto similar al precedentemente referido resultaría manifiestamente contrario a la letra y al espíritu de la ley que así se pretendería reglamentar.

En efecto; en primer lugar, el artículo 2° de la Ley de Defensa definió a la Defensa Nacional como la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación. ¿Para qué? Para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.

Ninguna forma delictiva, por grave que pudiera ser, requiere la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación, ni requiere el empleo de las Fuerzas Armadas para enfrentar las agresiones de origen externo.

En Argentina, ni el narcotráfico, el terrorismo, la trata de personas, ni el tráfico de armas, etc. requieren el empleo de tanques, artillería pesada, aviones de combate, buques de guerra, etc.

Requieren sí de policías y fuerzas de seguridad bien equipadas y adiestradas, de inteligencia criminal eficaz y activa, y de inteligencia financiera, de fiscalías especializadas y de jueces conocedores y probos.

Pero es evidente que la ley no se refiere a luchar contra el delito.

Lo ratifica plenamente el artículo 3°, al establecer que la Defensa Nacional se concreta en un conjunto de planes y acciones tendientes a prevenir o superar los conflictos que esas agresiones generen, tanto en tiempo de paz como de guerra, conducir todos los aspectos de la vida de la Nación durante el hecho bélico, así como consolidar la paz, concluida la contienda.

¿Se entenderá, acaso, que esto se refiere a la lucha contra el narcotráfico?

Por si algo faltara, el artículo 4°, al establecer que para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior y que la Seguridad Interior será regida por una Ley Especial, nos permite advertir que para buscar cometidos de las Fuerzas Armadas relativos a la Seguridad Interior, debemos recurrir a la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior.

La Ley N° 24.059 de Seguridad Interior.

Al limitar la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional el concepto de Defensa Nacional en la forma antedicha, remitió las cuestiones relativas a la seguridad interior a la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, que constituyó además una Ley Convenio celebrada por el Estado Nacional con las Provincias.

Dicha ley estableció como instrumentos fundamentales del Poder Ejecutivo en el ámbito de la Seguridad Interior, a los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional y a las policías provinciales, en estos últimos casos limitadas a las provincias que ratificaran la referida Ley Convenio. Actualmente todas lo han hecho, lo que otorga a la Ley N° 24.059 el valor de un cuerpo normativo consensuado y compartido entre todas las jurisdicciones políticas del país.

Cabe aquí examinar algunos artículos de la Ley N° 24.059:

ARTICULO 1º — La presente ley establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior.

ARTICULO 2º — A los fines de la presente ley se define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional.

ARTICULO 3º — La seguridad interior implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del artículo 2º.

ARTICULO 4º — La seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo.

ARTICULO 6º — El sistema de seguridad interior tiene como finalidad determinar las políticas de seguridad así como planificar, coordinar, dirigir, controlar y apoyar el esfuerzo nacional de policía dirigido al cumplimiento de esas políticas.

Como puede advertirse, los instrumentos del Órgano Ejecutivo Nacional – y de los Órganos Ejecutivos Provinciales en la Ley de Seguridad Interior, son las Instituciones Policiales y las Fuerzas de Seguridad.

Ello no implica que las Fuerzas Armadas no hayan sido previstas, ni que no se les hayan asignado roles.

Tales roles son, en tiempos ordinarios, de cooperación con el Sistema de Seguridad Interior. Se previó, de todos modos, la posibilidad de empleo de los elementos de combate de las Fuerzas Armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, en el caso en que los elementos del Sistema de Seguridad Interior hubieran sido sobrepasados por las circunstancias. Ello no ha sucedido hasta el momento en ninguna oportunidad desde la sanción de la Ley N° 24.059 (1992).

Transcribiremos aquí los artículos correspondientes al rol de las Fuerzas Armadas en Seguridad Interior:

“Título V - De la complementación de otros organismos del Estado

ARTICULO 26. — El Consejo de Seguridad Interior establecerá los contactos necesarios con el resto de los organismos nacionales y provinciales cuyos medios se prevea emplear en las operaciones de seguridad interior o situación de desastre según las normas que reglan la defensa civil, a fin de coordinar su asignación en forma y oportunidad.

ARTICULO 27. — En particular el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis- que las fuerzas armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior.”

Nos encontramos aquí ante la función ordinaria de las Fuerzas Armadas en Seguridad Interior: el apoyo, que brindan los servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, de dichas Fuerzas. También por interpretación extensiva han sido empleados los radares de la Fuerza Aérea y del Ejército, así como la fotografía aérea, plenamente comprendidos dentro del espíritu de la ley. El transporte aéreo facilitado por la Fuerza Aérea ha sido uno de los servicios más utilizados.

Se advertirá aquí que no están comprendidos los elementos de combate.

¿Por qué razón? Porque las Fuerzas Armadas son instruidas, adiestradas, equipadas y organizadas para la guerra. Por ello, no están preparadas para aplicar los principios de gradualidad, racionalidad, estricta adecuación de medios a fines y protección de la vida y la integridad física de las personas que deben constituir objeto de su accionar, la mínima fuerza necesaria para hacer cesar el delito y/o someter al sospechoso a la Justicia. Menos aún, para cooperar con la Justicia aportando pruebas válidas para el proceso penal.

Por ello, en los diversos países en las cuales han sido empleadas en forma intensa para la seguridad interior  -México, Colombia, Guatemala, Honduras, El Salvador- se ha producido el incremento en espiral de la violencia, de los homicidios, y graves violaciones a los derechos humanos.[i] Otros países que las emplean parcialmente, van por el mismo camino.

ARTICULO 28. — Todo atentado en tiempo de paz a la jurisdicción militar, independientemente de poner en forma primordial en peligro la aptitud defensiva de la Nación, constituye asimismo una vulneración a la seguridad interior.

ARTICULO 29. — En los casos previstos en el artículo 28 constituye una obligación primaria de la autoridad militar la preservación de la fuerza armada y el restablecimiento del orden dentro de la aludida jurisdicción, de conformidad con las disposiciones legales vigentes en la materia.

ARTICULO 30. — Para los supuestos del artículo 28, en cuanto a los aspectos relativos a la seguridad interior, el Consejo de Defensa Nacional creado por la ley 23.554 y el Consejo de Seguridad Interior establecerán la adecuada coordinación del apoyo que las fuerzas de seguridad y policiales pueden brindar en esas circunstancias en lo atinente a la preservación del orden en el ámbito territorial militar.

Se trata de la que denominaríamos hipótesis La Tablada: ataque armado a un cuartel militar en tiempo de paz. De problemática concreción en la actualidad, no volvió a producirse hasta el momento. No obstante, fue prevista como una hipótesis de seguridad interior.

Título VI - Del empleo subsidiario de elementos de combate de las fuerzas armadas en operaciones de seguridad interior

ARTICULO 31. — Sin perjuicio del apoyo establecido en el artículo 27, las fuerzas armadas serán empleadas en el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos excepcionales en que el sistema de seguridad interior descrito en esta ley resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º.

ARTICULO 32. — A los efectos del artículo anterior el Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el artículo 86, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio.

En los supuestos excepcionales precedentemente aludidos, el empleo de las fuerzas armadas se ajustará, además, a las siguientes normas:

a) La conducción de las fuerzas armadas, de seguridad y policiales nacionales y provinciales queda a cargo del Presidente de la Nación asesorado por los comités de crisis de esta ley y la 23.554;

b) Se designará un comandante operacional de las fuerzas armadas y se subordinarán al mismo todas las demás fuerzas de seguridad y policiales exclusivamente en el ámbito territorial definido para dicho comando;

c) Tratándose la referida en el presente artículo de una forma excepcional de empleo, que será desarrollada únicamente en situaciones de extrema gravedad, la misma no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554.

El empleo de los elementos de combate de las Fuerzas Armadas constituye una alternativa de extremo riesgo para la población y también para las Fuerzas Armadas, por lo que fue prevista como una forma excepcional de empleo, a ser desarrollada únicamente en situaciones de extrema gravedad. Se procuró asegurar que la previsión de esta situación excepcional, al punto de no haberse producido nunca en los 26 años transcurridos desde la sanción de la ley, no perjudicara el diseño, instrucción, adiestramiento y equipamiento de las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de su misión esencial: la defensa nacional.

Conclusiones

Como ha podido verse, no es jurídicamente posible a través de la modificación de un decreto reglamentario, asignar a las Fuerzas Armadas otras misiones de seguridad interior que las que les encomienda la Ley Nº 24.059. Hacerlo implicaría involucrar a las Fuerzas Armadas en actividades que la legislación vigente les veda, sin más apoyatura que una norma que de dictarse sería evidentemente nula.

También, asignar carácter policial a fuerzas no diseñadas, instruidas, adiestradas ni equipadas para ello, cuya capacitación necesariamente incluye el empleo de la máxima violencia y que poseen equipamiento para tal finalidad, con riesgos evidentes tanto para la población como para las mismas fuerzas involucradas, iniciando un peligroso camino de nulos resultados en otros países latinoamericanos.

En un país con más de 300.000 efectivos policiales, incluyendo cerca de 100.000 de fuerzas federales, poco podrían sumar 70.000 efectivos sin preparación ni aptitud para la función que se les pretendería asignar.

Esos 70.000 efectivos, no obstante, constituyen un activo valioso de la Nación. Son las únicas personas preparadas para la defensa nacional con que cuenta el país, función curiosa y peligrosamente ignorada en nuestro país. Sería imprescindible reestructurar y modernizar a las Fuerzas Armadas, dotándolas de los medios materiales para cumplir la misión que les asignara la Ley de Defensa.