1.    Sumario

El Juzgado Contencioso Administrativo N° 1 de Trenque Lauquen dictó sentencia en la causa “Cornejo, Pedro José y otros c/ Municipalidad de Daireaux”, donde cuatro contribuyentes titulares de inmuebles rurales impugnaron la tasa de conservación, reparación y mejorado de la red vial municipal correspondiente a los períodos 2022, 2023 y 2024.

El tribunal declaró ilegítima la tasa respecto de las parcelas que carecían de acceso vial razonable, confirmó su validez respecto de aquellas que contaban con al menos una vía transitable y estableció que existía una desproporción irrazonable entre la recaudación y el costo del servicio del orden del 22,95% (2022) y 27,88% (2023).

El fallo constituye un precedente relevante en materia de tasas retributivas municipales, al fijar parámetros concretos para evaluar la razonabilidad de la cuantificación del tributo.

2.    Antecedentes y contexto

Pedro José Cornejo, El Matico SA, Susana de la Serna y SACFIL SA -todos titulares de inmuebles rurales en el partido de Daireaux, provincia de Buenos Aires- promovieron demanda contra la Municipalidad de Daireaux ante el fuero contencioso administrativo.

Cuestionaron la legitimidad y constitucionalidad de la tasa por conservación, reparación y mejorado de la red vial municipal, regulada en los arts. 157 a 162 de la Ordenanza Fiscal N° 618/97 y en las Ordenanzas Impositivas de los ejercicios 2022, 2023 y 2024[1].

En términos generales, la “tasa vial” tiene como hecho imponible la prestación por parte del municipio de servicios de mantenimiento, reparación y mejorado de los caminos rurales; su base imponible se determina en función de la cantidad de hectáreas de los inmuebles alcanzados; y los contribuyentes son, en general, los titulares de dominio, usufructuarios o poseedores a título de dueño de dichos inmuebles, calculándose el monto a pagar mediante un valor fijo por hectárea, que puede variar según la zona y la superficie total explotada.

Los fundamentos centrales de la impugnación fueron dos: (i) la omisión del municipio en prestar efectivamente el servicio de mantenimiento de los caminos rurales linderos a sus parcelas, y (ii) la desnaturalización del concepto de tasa, al existir -según alegaron- una desproporción manifiesta entre el monto del tributo y el costo real del servicio, con derivación de fondos a rentas generales.

Los actores habían agotado previamente la vía administrativa, cuyos reclamos fueron rechazados por el municipio.

La medida cautelar de suspensión de pago había sido rechazada en primera instancia y confirmada por la Cámara de Apelación Contencioso Administrativa de San Martín. Durante el proceso, Cornejo y El Matico SA cancelaron la deuda por los períodos 2022 y 2023, aunque con reserva de derechos.

3.    Análisis de la sentencia

3.1. Potestades tributarias municipales

El juzgado comenzó por encuadrar la cuestión dentro del marco constitucional de la autonomía municipal (arts. 5 y 123 CN; arts. 190 a 197 CP Buenos Aires). Con cita de los precedentes de la CSJN en “Rivademar” (Fallos 312:326) y “Esso Petrolera” (Fallos 344:2123), entre otros, reafirmó que los municipios bonaerenses están facultados para crear y exigir el pago de tasas por los servicios que prestan, pero que esa potestad debe respetar los principios constitucionales de la tributación y la armonización con el régimen impositivo provincial y federal.

3.2. Naturaleza jurídica de la tasa: la prestación efectiva del servicio como requisito esencial

El fallo efectuó un extenso desarrollo doctrinario sobre la distinción entre tasa e impuesto.

Asimismo, y siguiendo la jurisprudencia consolidada de la CSJN (Fallos 312:1575, “Compañía Química”; 332:1503, “Laboratorios Raffo”;, “Gasnor”, entre otros), el juez reiteró que la tasa se diferencia del impuesto por requerir como presupuesto de hecho la prestación de un servicio público concreto, efectivo e individualizado al contribuyente.

Puntualizó que la distinción entre tasa e impuesto no es meramente académica, sino que cumple un rol esencial en la coordinación de potestades tributarias entre los distintos niveles de gobierno. En efecto, la Ley de Coparticipación Federal (N° 23.548) excluye de la prohibición de analogía únicamente a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados.

En cuanto al concepto de “prestación potencial” del servicio, delimitó su alcance conforme la jurisprudencia actual de la SCJBA: la potencialidad está vinculada exclusivamente con la negativa o resistencia del contribuyente en recibir el servicio, y no debe confundirse con la ilegitimidad de un municipio que se limita a organizar el servicio y exige el pago de la tasa sin prestarlo efectivamente (SCJBA act. 73.508 “Capaccioni” del 14.2.21; B. 63.745 “Automóvil Club Argentino” del 29.12.20; A.76.741 “Y.P.F. S.A. C/ Municipalidad de General Pueyrredon S/ Pretension Anulatoria” 3.12.21).

3.3. Análisis de la prestación efectiva del servicio

Lo primero que menciona el juez es que la desnaturalización jurídica del concepto “tasa” puede darse principalmente por dos supuestos: i) por defecto, i.e, ante la inexistencia de la organización y/o prestación del servicio; o ii) por exceso, cuando la tasa está llamada a cubrir servicios generales, i.e., cuando la vinculación del tributo a la actividad estatal, no se concreta en la efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado.

Recuerda, luego, un aspecto esencial: la demostración de la efectiva prestación del servicio se encuentra a cargo del prestador del servicio debido a que se encuentra en mejores condiciones de acreditarlo (CSJN Fallos 275:407; 319:2211; 335:1987 entre otros).

Aplicado ello al caso bajo análisis, concluye que está acreditado (con la pericia técnica y la declaración testimonial de funcionarios municipales) que el municipio tiene organizada una estructura destinada a brindar el servicio de mantenimiento de la red vial. No obstante, aclara que ello no legitima per se el cobro de la tasa sino que debe acreditarse una efectiva prestación del servicio al contribuyente, bajo criterios de razonabilidad. Considera que, atento el objeto de la tasa, el servicio efectivamente brindado debería garantizar la circulación por los caminos rurales, garantizando la existencia de, al menos, un camino en buenas condiciones para el acceso al inmueble que origina el pago de la tasa, y permita al contribuyente acceder al inmueble y retirar en condiciones razonables el fruto de la producción agropecuaria.

El juez analizó la prueba pericial del ingeniero civil, quien recorrió aproximadamente 380 km de caminos rurales en los sectores donde se ubican los inmuebles. De dicha pericia surgió que solo el 41% de la red vial se encontraba en estado aceptable para circular; el 59% restante no contaba con condiciones adecuadas. Apenas el 4% presentaba estado “muy bueno”, cuando según los recursos disponibles, debería haber sido el 70%.

A pesar de lo informado por el perito técnico, el juez aclaró que ello, por sí solo, no invalida constitucionalmente el cobro de la tasa ya que para que dicho cobro sea válido, se requiere acreditar que la prestación del servicio reúne, al menos, mínimos requisitos de eficacia, no que el servicio sea prestado en términos de excelencia o bajo estándares de máxima eficiencia.

A estos efectos, se evaluó la situación particular de cada parcela para determinar si existía o no una salida y/o acceso razonable en condiciones de transitabilidad:

• Parcelas con salida razonable (demanda rechazada): las parcelas que contaban con salida razonable a la “ruta del cereal” o a la RP 65, se consideró que la prestación parcial del servicio validaba constitucionalmente el cobro de la tasa.
• Parcelas sin salida razonable (demanda admitida): las parcelas que no tenían salida razonable, ya que los caminos de acceso presentaban estado regular o malo (difícilmente transitables o intransitables), se declaró ilegítima la tasa por los períodos 2022, 2023 y 2024, habilitando la repetición de lo pagado.

Un aspecto relevante es que el perito dictaminó que sus conclusiones podían extrapolarse a los períodos anteriores, argumentando que carece de lógica esperar que el municipio haya empeorado la calidad del servicio tras el inicio del conflicto.

3.4. Razonable equivalencia entre lo recaudado y el costo del servicio

El segundo pilar del fallo aborda la cuantificación del tributo y su relación con el costo general del servicio. Con apoyo en el voto del Dr. Lorenzetti en la causa “Esso” (Fallos 344:2123), el juzgado reafirmó que la tasa no puede superar más allá de un límite discreto y razonable el costo del servicio, ya que con el ingreso obtenido por la prestación de un servicio divisible no es admisible financiar otros servicios o funciones del gobierno municipal.

El análisis cuantitativo fue el siguiente:

Ingresos devengados vinculados al servicio:

Período 2022: $344.589.440 (tasa: $286.504.499 + coparticipación ley 13.010: $58.084.941).

Período 2023: $564.091.125 (tasa: $474.348.685 + coparticipación ley 13.010: $89.742.441).

Costos directos (informados por la pericia contable):

Período 2022: $184.287.108. Período 2023: $275.268.491.

Costos indirectos (estimación judicial): ante la imposibilidad de determinar con precisión contable los costos indirectos, el juez los estimó en un 33% de la obligación fiscal total devengada, por analogía con el umbral de confiscatoriedad utilizado por la CSJN (Fallos 206:247, entre otros). Esto arrojó $94.546.485 para 2022 y $156.535.066 para 2023.

Resultado:

Para 2022: desproporción de $65.755.847, equivalente al 22,95% de la obligación fiscal devengada.

Para 2023: desproporción de $132.287.568, equivalente al 27,88% de la obligación fiscal devengada.

El tribunal declaró la ilegitimidad de la tasa en la porción del monto correspondiente a ese exceso, por vulnerar el principio de razonabilidad (arts. 17 y 28 CN).

Es importante señalar que para el período 2024 no se pudo realizar el mismo análisis, por no haberse producido la pericia contable correspondiente.

4. Lo resuelto en esta causa

El juez resolvió, en primer lugar, declarar la ilegitimidad e inconstitucionalidad de la pretensión fiscal y/o pago del tributo con relación a las parcelas en las que se había demostrado que no se había prestado el servicio de mantenimiento y conservación de red vial.

En segundo lugar, declaró que respecto de los períodos 2022 y 2023, existía una desproporción irrazonable entre la integridad de los recursos y gastos devengados correspondientes a la tasa de mantenimiento de red vial, que implicaba la ilegitimidad del 22,95 % y del 27,88%, respectivamente, de la obligación fiscal devengada (arts. 17 CN y 31 CP).

Por último, declaró la nulidad de los actos administrativos individuales dictados administrativos, en tanto no se adecuaban a los fundamentos desarrollados en la sentencia respecto de la ilegitimidad parcial de la tasa.

5. La relevancia del fallo

El fallo confirma que la efectiva prestación del servicio es condición indispensable para la validez de una tasa y que es el municipio quien debe acreditar la efectiva prestación del servicio, especialmente cuando el contribuyente niega haberlo recibido. La mera existencia de una estructura administrativa organizada no es suficiente.

Por otro lado, los contribuyentes que puedan acreditar que los caminos de acceso a sus predios se encuentran en estado regular o malo tienen base para cuestionar el tributo, al menos respecto de esas parcelas.

Sin embargo, ciertos aspectos del fallo merecen un análisis más detallado. En primer lugar, la existencia de, al menos una vía de acceso razonable, para que la tasa se considere válida no es un requisito que per se implique que el Municipio efectivamente prestó el servicio. Por otro lado, el criterio de estimación judicial de los costos indirectos en un 33% de la obligación fiscal devengada -por analogía con el parámetro de confiscatoriedad- es una herramienta metodológica cuestionable. Se trata de un estándar pensado para una finalidad diferente (determinar cuándo un tributo absorbe una porción sustancial de la renta o el capital del contribuyente), que se traslada al ámbito de la cuantificación de costos sin una justificación económica o contable específica.

En el plano cuantitativo, la declaración de ilegitimidad del excedente (22,95% en 2022 y 27,88% en 2023) habilita a todos los contribuyentes del Municipio alcanzados -no solo a los actores- a evaluar si el tributo que abonan guarda una razonable proporción con el costo del servicio que efectivamente se presta.

Un aspecto relevante del fallo es que concluye en forma categórica que los ingresos de una tasa no son de libre disponibilidad para el Municipio: deben imputarse en forma razonable a los costos directos e indirectos atribuibles a la prestación del servicio.

Se confirma, por último, la importancia de la prueba pericial -tanto de ingeniería como contable- en este tipo de procesos. La pericia de ingeniería permitió evaluar el estado de los caminos parcela por parcela, mientras que la contable fue decisiva para cuantificar la desproporción entre ingresos y gastos.

6. Conclusión

La sentencia en “Cornejo c/ Municipalidad de Daireaux” constituye un precedente significativo en materia de tasas retributivas municipales en la provincia de Buenos Aires. Su principal aporte radica en haber articulado criterios concretos y operativos para evaluar tanto la efectividad de la prestación del servicio como la razonabilidad de la cuantificación del tributo, en un ámbito -las tasas viales rurales- donde la litigiosidad es creciente.

Para los productores agropecuarios, el fallo reafirma que la tasa tiene como condición de validez la prestación efectiva del servicio y la proporcionalidad de su costo.