1.- Introducción: Chevron 101

En dos decisiones de fines de junio[1], la Suprema Corte de los Estados Unidos (SCOTUS en la jerga norteamericana) ha revertido su histórica doctrina Chevron conocida también como doctrina de la deferencia administrativa[2].

Establecida en 1984 en el trascendental caso Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council et al.[3], esta doctrina se refiere al grado de deferencia que los tribunales debían otorgar a las interpretaciones que organismos administrativos o regulatorios hacen de las leyes dictadas por el Congreso.

Bajo la doctrina Chevron cuando un tribunal revisa la razonabilidad de una interpretación administrativa o reglamentación de una ley, debía aplicar los dos pasos del famoso Test de Chevron[4]: en el primer paso, el tribunal debía determinar si la ley interpretada o reglamentada por el órgano administrativo había hablado directamente sobre el tema específico[5]. Si el tribunal hallaba que la intención del Congreso expresada en la norma era clara, prevalecía el texto de la ley.

Si, por el contrario, se hallaba que la norma era silente o ambigua, entonces, se pasaría al segundo paso en el cual se examinaría si la interpretación que el organismo administrativo hace es arbitraria, caprichosa o lisa y llanamente contraria a la norma. Si esta segunda valla es superada, entonces se entraba a discutir si la construcción del órgano administrativo estaba o no basada en una construcción adecuada de la norma. Si era así, la interpretación administrativa tiene deferencia y debe ser avalada por los tribunales[6].

2.- Chevron y el derecho ambiental

Si bien el campo de la doctrina Chevron abarca toda la actividad administrativa del estado, ha sido en el campo ambiental en donde más se ha desarrollado. Ello por varios motivos:

a) En primer lugar, porque Chevron v. NRDC era un caso ambiental, en donde se discutía la teoría de la “burbuja”[7] bajo la Clean Air Act de Estados Unidos;

b) En segundo lugar, porque ha sido en el campo ambiental donde las agencias, en particular la Environmental Protection Agency (EPA), pero también el Bureau of Land Management, han ejercido con más asiduidad y contenido la deferencia administrativa; y

c) Por la frondosa jurisprudencia ambiental que lo siguió, ya fuera para reafirmarlo o para crear algún tipo de restricción (carveout) a mismo[8].

Con el correr del tiempo y la jurisprudencia, la aproximación norteamericana a la revisión judicial de las decisiones administrativas (al menos en el campo ambiental) derivó en un test de tres pasos:

1) En el primer paso se examinaba si las determinaciones de hecho que realizaba un organismo tenían un soporte razonable en base a la prueba de la que dispone el tribunal revisor;

2) En el segundo paso, se revisaba si el órgano administrativo había cumplido con las normas y la Constitución (incluidas sus propias normas de funcionamiento); y

3) Finalmente, se determinaba si la agencia había actuado razonablemente al ejercer el grado de discrecionalidad de la que goza bajo sus normas de creación[9].

En definitiva, lo que se discutía bajo Chevron es el grado de discrecionalidad con que cuentan los órganos administrativos para complementar las lagunas jurídicas dejadas por el Congreso en las leyes, o para interpretar las normas cuando las mismas presentan cierto grado de obscuridad, lo que en el campo ambiental suele verse asiduamente, ya que las leyes no suelen adentrarse en el grado de precisión técnica que requieren las mismas.

3.- La decisión en Loper Bright

Hoy, la Corte Suprema de los Estados Unidos, cuya mayoría expresa una visión que ha sido calificada por ciertos grupos como conservadora[10], ha revertido la doctrina de Chevron que ha perdurado por más de 40 años.  En Loper Bright, la Corte ha decidido que la “… Ley de Procedimientos Administrativos requiere a los Tribunales ejercitar su juicio independiente al decidir si una agencia ha actuado dentro de sus límites legales, y que los tribunales no pueden delegar en un órgano administrativo la interpretación de las leyes simplemente porque una norma es ambigua. Chevron (el precedente) es revocado.”[11].  Es decir que SCOTUS adhiere, de esta manera, a la teoría de que la deferencia en favor de la administración no aplica o, mejor aún, que la actuación de los organismos administrativos puede ser revisada en cada oportunidad ya que esa es la función de los tribunales -, algo que en nuestro sistema ya es norma.

Algunas voces[12] han interpretado que esta retracción de la doctrina Chevron implicaría un retroceso en la regulación en áreas de gobierno en las que, por la especialidad técnica que presentan, es usual que el Congreso delegue en las agencias administrativas la implementación de las leyes que, por lo general, solo contienen pautas generales y no especificaciones precisas referidas a su ámbito de aplicación. Y este es, precisamente, el caso de la regulación ambiental.

Otras voces, en cambio, han relativizado la importancia de Loper Bright, indicando que lo que antes se llamaba “deferencia Chevron”, puede hoy llamarse “delegación Loper Bright”.  Las expresiones que derivan de este caso para examinar ahora la actividad administrativa serán “límites de la autoridad delegada” y “proceso de decisión razonado”[13].  Como dice Vermeule “… será obvio que una aproximación del estilo Chevron al problema reglamentario puede ser realizada casi exactamente como antes, sólo con un etiquetado distinto.”[14]

4.- Perspectiva desde el derecho ambiental argentino

La doctrina Chevron es muy propia del sistema legal norteamericano; enfrentada al sistema legal nacional (como enfrentada al resto de los sistemas de base romano-germánica) parece resultar ajena al mismo.

En nuestro derecho, los actos de la administración que interpretan o llenan claros dejados por las leyes, están siempre sujetos al escrutinio de los tribunales, no contando – en principio - con deferencia.

Sin embargo, como explica Bianchi, la Corte Suprema ha secundado las interpretaciones de los órganos administrativos en una aplicación pretoriana de la doctrina de la deferencia: “… sin estar mencionada expresamente ni haber alcanzado un nivel teórico la deferencia judicial hacia la interpretación administrativa de las leyes de hecho también existe entre nosotros. Es decir que, ante una ley que habilita una reglamentación discrecional, la Corte Suprema respeta el criterio empleado por la Administración, sin imponer su criterio ni invalidar el reglamento[15].”

En el derecho ambiental argentino, estructurado -luego de la Reforma Constitucional de 1994- alrededor de normas de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental (PMPAs) muy amplias, la implementación de esas normas parecer requerir necesariamente de una importante actividad regulatoria y de complementación, de fuerte basamento técnico. En cierto que, en alguna circunstancia (ley 24.051 por ejemplo) ha sido el propio Congreso de la Nación el que se aventuró a regular en detalle ciertos aspectos técnicos de una norma. Pero esto ocurrió antes de la Reforma Constitucional. A partir de allí, como sabemos la actividad regulatoria de detalle o de implementación, ha sido llevada adelante por la administración.

En el ámbito de la doctrina ambiental nacional algunas voces se han alzado en contra de la actividad reglamentaria de los órganos administrativos, a la que acusan de “excesivamente técnica” y dictada por “tecnócratas” sin legitimación democrática[16]. Franco ha rebatido[17] con crudeza estas posiciones, por lo que nos remitimos a él por razones de brevedad.

Sin embargo, la cuestión de cuál es el grado de discrecionalidad con que cuentan los organismos ambientales para “llenar los blancos” o “interpretar” las normas ambientales dictadas por el Congreso de la Nación, merece alguna reflexión adicional.

Como aproximación al tema, valga simplemente decir que en los regímenes de prosapia romano-germánica la interpretación administrativa de los reglamentos no cuenta con deferencia alguna ya que, por un lado se emite dentro de un marco general que la contiene, y por otro, ese marco se nutre de principios. Para soportar el examen judicial, los entes administrativos (como, por ej. los ambientales) deberán ajustar siempre sus interpretaciones, al menos, al bloque de constitucionalidad y a ciertos principios.

Al respecto, y refiriéndonos al frente constitucional, recordamos que si antes de la Reforma Constitucional de 1994 las normas ambientales dictadas por el Congreso contaban con un cierto grado de especificidad (ver como ejemplo la propia Ley 24.051 y sus anexos tomados del Convenio de Basilea[18]), luego de ella el Congreso sólo puede emitir las denominadas normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, cuyo grado de especificidad o precisión regulatoria no ha sido su característica destacada[19].

Estas normas establecen, por definición, una regulación mínima, y necesitan de una actividad cuasi legisferante complementaria para darles virtualidad. Dado su carácter de presupuesto mínimo luego puede darse, además, una actividad legisferante superadora que eleve el estándar fijado por la norma, en cuyo caso, la misma dejará de aplicarse. Aún en estos casos, la actividad de los órganos de aplicación en la interpretación y “relleno” de la norma de PMPAs, es fundamental.

Pero, además, en el orden ambiental la cuestión se estructura también en base a, por un lado, el orden público ambiental y, por el otro, en base a los principios de la Política Ambiental. Respecto del primero, la doctrina nos ha ilustrado sobradamente[20]. Y respecto de los segundos, la Ley General del Ambiente N° 25.675 contiene un artículo específico dedicado a ellos (el art. 4°), estableciendo también - en una articulación de ambos preceptos - que sus disposiciones son “… de orden público y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia” (art. 3°).

Con todo este contexto de soporte entonces podríamos aventurarnos a decir que la actividad reglamentaria de los entes administrativos ambientales gozará efectivamente de una cierta preeminencia (no “inmunidad de revisión”) siempre que se haga dentro de los límites de la Constitución Nacional y el orden público ambiental. Pero si así se ejercita esta actividad, de nada sirven los cuestionamientos a la misma basados en su “tecnocracia” o “falta de legitimidad democrática”.

6.- Chevron y Loper Bright en clave ambiental argentina

En el sistema argentino entonces, el Congreso de la Nación dicta las normas[21] de presupuestos mínimos de protección ambiental, y las provincias las (normas) necesarias para complementarlas. El tipo de complementación que ejerce la autoridad provincial ha sido ampliamente estudiado por Essain[22], a cuyo trabajo remito.

En este escenario, si nos enfrentamos a una norma de presupuestos mínimos que ha sido ampliamente complementada por el poder legislativo provincial, el grado de discrecionalidad con que contarán los entes administrativos locales para imponer su interpretación o reglamentación será realmente reducido.

Por el contrario, si nos enfrentamos a normas de presupuestos mínimos que no han sido complementadas o reglamentadas a nivel local, crecerá el grado de discrecionalidad con que contarán los organismos administrativos (ya sean federales o locales) para reglamentar/interpretar las mismas. De esta manera, entonces, la brújula para leer las leyes de presupuestos mínimos mirará más a la actividad provincial que a la nacional. Sin embargo, observamos que, salvo contadísimas oportunidades, la actividad de complementación de las normas de PMP ejercida por parte de los órganos provinciales, resulta nula.

Chevron y Loper Bright parecen no tener espacio en nuestro sistema. La deferencia que ellos establecen (aún en la versión de Loper Bright como ya hemos visto) en favor de la administración no parece encontrar espacio aquí. Sin embargo, entendemos que sus principios son plenamente aplicables en el ámbito ambiental nacional, con los retoques necesarios para contemplar:

(i) el esquema constitucional de normas de PMPA y normas complementarias; y

(ii) Los Principios de la Política Ambiental de la Ley 25.675 y el orden público ambiental.

7.- Conclusiones

Chevron y Loper Bright pueden aparecer como ajenos a nuestro mundo ambiental. Sin embargo, sus principios resuenan claramente en un contexto en el que se pretende deslegitimar la actividad de los organismos reglamentarios técnicos en materia ambiental. Adherimos a una actividad reglamentaria potente, que haga realidad los principios de protección ambiental establecidos en las normas de PMPAs, con criterios técnicos que representen el state of the art en la materia. Ello dentro, claro, de los límites que, con los ajustes necesarios, nos proyectan la Constitución Nacional, el orden público ambiental y estos precedentes.