En un reciente fallo, la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal puso de relieve dos cuestiones centrales para delimitar el correcto y válido ejercicio de la función administrativa y, a resultas de ello, los derechos y obligaciones de los administrados. Por un lado, la claridad y precisión que deben tener los reglamentos administrativos para ser válidamente invocados como causa de derecho de las decisiones particulares que la Administración Pública adopte. Por el otro, el deber de ella de seguir sus propios precedentes a los fines de brindar el mismo tratamiento a administrados en igual situación. 

El fallo y su holding 

En “Proyección Seguros de Retiro S.A” (27.12.2019), el tribunal referido debió expedirse acerca de un reclamo de daños y perjuicios promovido por una compañía de seguros de retiro contra la Superintendencia de Seguros de la Nación (“SSN”). Aquella reclamaba una indemnización con base en el obrar ilegítimo de la SSN, consistente en la imposición por ésta de una medida cautelar administrativa (a la cual tildaba de ilegítima) que le ocasionó perjuicios económicos al conllevar la paralización de la actividad de la aseguradora. Tal medida había sido impuesta por ese organismo sobre la base de que la aseguradora, a los fines de confeccionar sus estados contables y valuar tenencias de títulos públicos, había aplicado un reglamento administrativo (Resolución 33.207) que no correspondía, debiendo en cambio según la SSN aplicarse otro (Resolución 31.262). Ambos reglamentos contenían diferentes criterios para la valuación de títulos públicos que arrojaban diferentes resultados.

Nótese que la Resolución 33.207 había sido dictada luego de que cerrara el ejercicio contable de la aseguradora, pero con anterioridad a la confección de los estados contables. En cambio, la Resolución 31.262 estaba vigente a la fecha de cierre del ejercicio contable. Así, la SSN entendía que la aseguradora debía aplicar el reglamento vigente al cierre del ejercicio contable. En cambio, la demandante sostenía que al no haberse expresamente impuesto en los reglamentos involucrados que debiera aplicarse aquel vigente a la fecha de ese cierre, podía entonces válidamente aplicar una norma posterior y vigente a la fecha de terminación de los estados contables. Esta discrepancia derivó en sede administrativa en una intimación de la SSN para que la aseguradora rectificara sus balances y los ajustara a lo dispuesto en la Resolución 31.262, y para que presentara un plan de saneamiento y regularización de las falencias patrimoniales emergentes de tal rectificación contable. Ello, a su vez, derivó posteriormente en el dictado del acto administrativo cautelar referido en el párrafo anterior. 

Como se aprecia, la cuestión giraba en torno a la aplicación en el tiempo de normas reglamentarias en función de los términos en los cuales éstas habían sido emitidas, cuya claridad y precisión sobre el punto (y consecuente aplicación) estaba debatida, incidiendo ello en la legitimidad del acto administrativo cautelar impugnado por la actora. 

El tribunal finalmente declaró la ilegitimidad del acto administrativo impugnado. Al hacerlo, se apoyó en el informe del perito contador actuante. En ese informe se destacó que la utilización de una norma legal sobre valuación de activos, emitida con posterioridad al cierre de los estados contables, pero con anterioridad a su emisión, resultaba razonable desde el punto de vista técnico-contable, en tanto esa norma no contuviera restricciones para su utilización. Sobre esa base, el tribunal concluyó que la SSN había dictado normas (Resoluciones 31.262 y 33.207) poco claras en cuanto a su aplicación temporal, y que por lo tanto no podía sostenerse válidamente que la aplicación de la Resolución 33.207 por parte de la aseguradora fuera irrazonable y mereciera reproche administrativo.  

Así, sostuvo la Sala V que “(…) la Superintendencia de Seguros dictó normas poco claras, o al menos confusas, en un aspecto clave como lo era su vigencia temporal. Dichas normas, conforme lo expuesto por el perito en la causa penal, no contenían limitaciones ni aclaraciones en cuanto a su aplicación en el tiempo por parte de las aseguradoras. Las reglas claras o la previsibilidad, junto con el principio de legalidad, constituyen extremos necesarios a los fines de evitar confusión en los diferentes criterios que pueden tener los administrados (…) Ello es así, con mayor razón en una cuestión estrictamente técnica, donde la discrecionalidad de la Administración era evitable, aclarando si una nueva resolución reglamentaria era inmediatamente aplicable o no”.

Consecuentemente, sobre la base de (i) la poca claridad y precisión de las normas acerca de su aplicabilidad temporal, (ii) el hecho de que, desde el punto de vista técnico-contable resultaba razonable aplicar la Resolución 33.207, y (iii) la falta de adecuada motivación en el acto administrativo impugnado que justificara por qué debía aplicarse la Resolución 31.262 y no aquella, la Sala V declaró la ilegitimidad del acto administrativo cautelar cuestionado.

Cabe destacar que esos no fueron los únicos fundamentos del tribunal para declarar la nulidad del acto administrativo cuestionado. La Sala V basó además su decisión en otra cuestión de vital importancia: la incoherencia en el obrar de la SSN producto del diferente tratamiento dado a administrados en similar situación, y la configuración de una desviación de poder a resultas de ello. Ello, por haber ese organismo eximido a otra aseguradora, cuyos balances habían sido confeccionados en función de la Resolución 33.207, de rectificarlos para que se ajustaran a lo dispuesto en la Resolución 31.262. Así, la SSN permitió a dicha aseguradora aplicar la Resolución 33.207, aplicación negada en cambio a la demandante en el caso bajo comentario.

A criterio del tribunal, tal postura resultaba “(…) contraria a la igualdad de trato ya que la prohibición de aplicar la Resolución Nº 33.207 debería haber sido interpretada con criterio riguroso y uniforme en todos los casos”. Concluye luego la Sala V que “(…) si la SSN entendía que había igualdad de circunstancias, debió adoptar el mismo temperamento con todos los sujetos que fiscaliza. En cambio, si consideraba que la situación resultaba diferente, la Administración debía explicar en qué radicaba la diferencia y brindar motivos objetivos y razonables de ese trato distinto. De lo contrario se afecta la finalidad del acto administrativo, ya que al ejercer su competencia persiguiendo otros fines distintos de los que justificaron la medida cuestionada, se incurre en una desviación de poder”. 

Derivaciones del fallo

Lo resuelto por la Sala V en “Proyección Seguros de Retiro S.A” tiene importantes derivaciones prácticas respecto de las relaciones entre administrados y Administración Pública, que no deben ser soslayadas.   

La primera de ellas, que va en línea con la garantía de legalidad del artículo 19 de la Constitución Nacional, consiste en el establecimiento de un standard aplicable a la técnica reglamentaria y las consecuencias derivadas de su incumplimiento. Así, siguiendo la doctrina de este precedente, la seguridad jurídica de los administrados requiere reglamentos claros y precisos, en especial cuando se refieran a cuestiones técnicas. Las imprecisiones y la falta de claridad reglamentarias no pueden perjudicar al administrado y, consecuentemente, no pueden servir como causa válida para ampliar la discrecionalidad de la autoridad administrativa al interpretar y aplicar, en cada caso en concreto, la norma reglamentaria. Por lo tanto, el incumplimiento de tal standard juega en contra de la Administración Pública. 

La segunda derivación es la puesta en valor de la importancia de que la Administración Pública siga sus propios precedentes, para así garantizar la plena vigencia de la garantía constitucional de igualdad ante la ley de los administrados y evitar discriminaciones y desviaciones de poder que comprometan la validez del obrar administrativo. En este aspecto, el fallo aquí comentado se inserta dentro de una línea jurisprudencial tanto judicial (Corte Suprema de Justicia de la Nación, “IBM Argentina S.A”, 7.5.1998; Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, “Martínez Castro”, 14.5.2002; Sala II, “Autolatina”, 12.11.1998; Sala V, “Chaparro”, 12.12.2019, “Apuril Vera”, 7.3.2019) como administrativa (Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes 265:252, 253:45, 253:38, 248:546, 248:364, 245:445, 245:422). Se trata de una línea jurisprudencial que asigna especial importancia al respeto y seguimiento, por parte de la Administración Pública, de su propia práctica y precedentes, de forma de que ésta guarde un comportamiento coherente y evite asimismo incurrir en un tratamiento diferente (y por lo tanto arbitrario) a administrados en igualdad de circunstancias.   

En conclusión, “Proyección Seguros de Retiro S.A” sienta importantes reglas que permitirán encauzar el ejercicio de la función administrativa y las relaciones jurídicas nacidas de ella, las cuales de ser respetadas contribuirán a brindar mayor seguridad jurídica.