La legalización del cannabis: una tendencia que conlleva nuevas oportunidades

Independientemente de la opinión que pueda tenerse al respecto, es de público conocimiento los avances de un tiempo a esta parte relacionados a la legalización del cannabis en el contexto internacional. Esta es una realidad que irrumpe entre las incertidumbres propias de los vestigios de su ilicitud y navega por los desafíos que representan las tumultuosas aguas de lo desconocido. Pero, en contrapartida, más allá de las interrogantes que despierta, la legalización de lo que hasta ayer estaba prohibido abre todo un nuevo paradigma de oportunidades de negocios, poco desarrollados a la fecha, sobre las cuales los mercados ya han dado fuerte señales de interés.

Basta una somera lectura de las noticias nacionales e internacionales en la temática para dimensionar el verdadero impacto económico que esta tendencia acarrea: significativas inversiones se suceden en la adquisición de empresas, infraestructura, tecnologías, investigación y capacitación, todos se preparan para competir en un negocio en expansión que ya se estima en cifras multimillonarias por la interesante rentabilidad que promete para sus inversionistas. Asistimos así al nacimiento de una nueva industria que apunta a un importante público consumidor, consolidado desde hace décadas a pesar de las prohibiciones históricamente erigidas, y sobre los cuales hay perspectivas de importante crecimiento en tanto su legalización permite una mayor y mejor oferta de productos con distintos fines, de mayor calidad y accesibilidad.

Los países no son ajenos a esta tendencia y a los resultados favorables que trae consigo, tanto desde la perspectiva económica como del combate al narcotráfico y crimen organizado. Varios países se encuentran debatiendo y revisando las prohibiciones en relación a la posesión y consumo de cannabis, así como a la legalización de su comercialización para uso medicinal y recreativo. Canadá es a la fecha el ejemplo más elocuente por el porte y dimensión de su economía, habiendo recientemente aprobado una legislación que habilita su uso medicinal y recreativo, incentivando así una mayor inversión en el sector y abriendo el debate en otros países. México es otro de los ejemplos que ha dado claras señales de avanzar hacia la legalización, donde el uso con fines medicinales ya es legal y se está revisando la posibilidad de ampliarlo al uso recreativo. Incluso en Estados Unidos el uso recreativo del cannabis está autorizado en 10 Estados (el uso medicinal está autorizado en 33 Estados) y se especula con su tratamiento a nivel federal. La liberalización en nuevos países supone la apertura de nuevos mercados y con ello el incremento de la demanda por los carriles de la legalidad - sobre la cual empieza a operar la incipiente industria del cannabis. En definitiva, es un círculo que se retroalimenta, y que ha permitido a muchos calificarlo como el “negocio del futuro” disparando la valorización bursátil de los emprendimientos vinculados a esta industria.

Uruguay ha sido el primer país del mundo en legalizar la comercialización para uso recreativo del cannabis, legislación que se encuentra vigente desde el año 2013. Y si bien por las dimensiones de su economía no ha generado el mismo impacto que en el caso de Canadá, sí existe un marco regulatorio que permite canalizar las inversiones hacia este sector con miras a lograr una posición estratégica de privilegio en un negocio que avanza también en otras partes hacia la legalización, generando con ello oportunidades de expansión a otros potenciales mercados más relevantes. La regulación del cannabis para uso medicinal y recreativo en Uruguay ha ya despertado el interés de importantes inversores. Así, sobre fines del 2018 la empresa canadiense Aurora Canabis Inc. adquirió las acciones de una de las empresas que cultivan cannabis en Uruguay para uso recreativo, una operación que superó los 200 millones de dólares. Por otra parte, Uruguay ha dado claras señales de querer incentivar la inversión nacional y extranjera en relación a la investigación, el cultivo y la industrialización del cannabis.

Las consideraciones que vienen de referirse indican que Uruguay puede considerarse como un destino atractivo para inversiones en la industria del cannabis y en dicho sentido es que entendemos útil señalar los lineamientos generales de nuestro marco regulatorio vigente.

El marco regulatorio en Uruguay: una actividad regulada que da marco a un nuevo negocio

La Ley 19.172 del 13 de diciembre de 2013 constituye el marco legal bajo el cual Uruguay legalizó el uso de cannabis con fines recreativos, regulándolo en forma conjunta y sistemática con el uso para fines de investigación y medicinal - que ya se encontraba previsto por la legislación anterior.

En una primera aproximación al sistema implementado por dicha ley, debemos destacar que su finalidad se centra en la protección a la salud y seguridad de la población; pues, como su propio texto lo indica, busca minimizar los riesgos y reducir los daños del uso del cannabis, en especial las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales y económicas del consumo problemático, así como combatir el comercio ilegal, el narcotráfico y el crimen organizado. Bajo los principios que vienen de enunciarse, naturalmente el sistema prevé que todas las actividades vinculadas al cannabis, desde su plantación hasta su consumo, estén reguladas con medidas tendientes a la consecución de sus objetivos, aunque en su mayoría han sido delegadas a la reglamentación (como lo son los mecanismos de registros y licencias que luego comentaremos). Asimismo, las susodichas actividades reguladas- que ahora están permitidas, lo están a modo de excepción frente a la prohibición general prevista en del Decreto Ley 14.294 de Estupefacientes, de forma que la falta de permisos es susceptible de activar las graves infracciones previstas en dicho Decreto-Ley, incluidas sanciones de naturaleza penal.

A los efectos de simplificar la exposición de estas actividades vinculadas al cannabis que están permitidasbajo la ley y su reglamentación podemos clasificar cuatro tipos de excepciones que clasificaremos por su finalidad: (i) Finalidad científica: la plantación, el cultivo, la cosecha y acopio de cannabis con exclusivos fines de investigación científica, (ii) Finalidad medicinal: la plantación, el cultivo, la cosecha, acopio e industrialización del cannabis para la elaboración de productos terapéuticos y especialidades vegetales;(iii) Finalidad comercial: la plantación, el cultivo y la cosecha así como la industrialización y comercialización de cannabis psicoactivo o de uso no psicoactivo, para otros fines (entendemos por fines comerciales aquellos en contraposición a los personales que luego veremos); (iv) Finalidad personal: la plantación, el cultivo y la cosecha de plantas de cannabis de efecto psicoactivo, para consumo personal y compartido en el hogar, y para uso en clubes de membresía.

De esta forma, la ley y su reglamentación pretenden regular todas las actividades vinculadas al cannabis, incluidas aquellas de naturaleza doméstica y personal - a efectos de controlar su consumo y con ello alcanzar los fines de salubridad y seguridad que inspiran este marco regulatorio. 

Las actividades referidas anteriormente, salvo la que se dirá más abajo, requieren una autorización previa del Instituto de Regulación y Control de Cannabis, denominado por sus siglas como IRCCA. El IRCCA es persona pública no estatal creada por la ley, que cumple funciones en la regulación de las actividades de plantación, cultivo, cosecha, producción, elaboración, acopio, distribución y expendio de cannabis, en el otorgamiento de licencias y registros requeridos para las actividades legalmente reguladas, así como en la fiscalización y control del  cumplimientode la ley, entre otros cometidos y atribuciones. Hay una salvedad en las actividades que hemos denominadocomo de “finalidad comercial” para el caso de cannabis de uso no psicoactivo, cuya autorización es cometida no al IRCCA sino al Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP).

Es entonces importante distinguir el cannabis psicoactivo de aquel que no tiene dicho efecto, no solo por estar sujetos a distintos organismos reguladores (IRCCA o MGAP), sino también por los propios trámites, requerimientos y estatuto jurídico aplicables a cada uno. En este sentido, la ley define al cannabis psicoactivo como las sumidades floridas, con o sin fruto de la planta hembra del cannabis, exceptuando las semillas y las hojas separadas del tallo, incluidos sus aceites, extractos, preparaciones de potencial uso farmacéutico, jarabes y similares, cuyo contenido de THC natural, sea igual o superior al 1% de su volumen. En contraposición, se define al cannabis de uso no psicoactivo como las plantas o piezas de la planta de los géneros cannabis, las hojas y las puntas floridas, que no contengan más de 1% de THC, incluyendo los derivados de tales plantas y piezas de las plantas, no pudiendo superar el 0,5% en caso de semillas.

En el presente nos centraremos a las actividades que hemos calificado como de “finalidad científica”, “finalidad medicinal” y “finalidad comercial” por cuanto son las únicas que comprenden actividades vinculadas a la comercialización del cannabis, lo que sustenta la actividad lucrativa que hace viable las oportunidades de negocio.

Como fuera indicado, las actividades agrupadas bajo las susodichas finalidades requieren una autorización previa del IRCCA (o del MGAP para el cannabis de uso no psicoactivo) que se instrumenta a través de una licencia e inscripción en un registro,según la reglamentación. En el caso de las actividades con “finalidad comercial” de cannabis psicoactivo, que como veremos bajo la actual reglamentación solo se puede expender en farmacias, las licencias se conceden en el marco de llamados a interesados promovidos por el IRCCA.

Las licencias contienenlas regulaciones y controles que el IRCCA ejerce sobre esta actividad, las cuales según la reglamentación recaen sobre los sujetos licenciatarios, insumos, productos y procedimientos. Así, no solo se requiere la identificación del licenciatario, sino que además se pueden exigir condiciones para sus titulares, socios, directores y dependientes. El IRCCA también puede solicitar información a quienes tramitan una licencia, especialmente en lo que refiere a la estructura societaria, identificación del beneficiario final y origen de fondos. Incluso se prevé el deber informar previamente al IRCCA, y la potestad de éste en controlar, los cambios en la estructura societaria, en los socios y en la titularidad de personas jurídicas. También las licencias pueden establecer condiciones en lo que refiere al origen de las semillas o plantas, envasado y etiquetado de los productos, lugar de realización de la actividad, volúmenes máximos de producción, condiciones de seguridad y distribución, autorizaciones para comercialización, destino de los excedentes, garantías de cumplimiento y designación de responsable técnico. La reglamentación no establece ninguna medida regulatoria en concreto sino que delega la fijación de todos estos requerimientos al IRCCA, quien tiene amplias facultades para establecer exigencias incluso sobre otros aspectos distintos a los antes mencionados. Como puede apreciarse, la reglamentación prevé que las actividades vinculadas al cannabis estén estrictamente reguladas bajo los límites establecidos en las licencias; sin embargo, las medidas en concreto las fija el IRCCA lo que dota de cierta flexibilidad al sistema.

Cada una del grupo de actividades que hemos clasificado de acuerdo a su finalidad tiene su correspondiente licencia e inscripción ante el IRCCA. En efecto, la reglamentación prevé una licencia para las actividades de plantación, cultivo, cosecha y comercialización de cannabis con “finalidad científica”, otra para la “finalidad medicinal” y otra para la “finalidad comercial”, cuyas condiciones son determinadas por el IRCCA bajo los lineamientos explicados más arriba. La licencia tiene un costo fijado por dicho organismo, y conlleva la inscripción de oficio en un registro que tiene una sección para cada una de estas modalidades. En el caso de las actividades con “finalidad comercial” de cannabis no psicoactivo, si bien la licencia la otorga el MGAP, se inscribe en una sección del registro del IRCCA, y tanto las regulaciones de la licencia como de la inscripción son similares a las antes vistas.

Por otra parte, los adquirentes del cannabis que se comercializa también se encuentran regulados y controlados en la reglamentación: para la “finalidad científica” el adquirente debe ser un investigador con un proyecto autorizado por el Ministerio de Salud Pública (MSP), para la “finalidad medicinal” deben ser elaboradores habilitados por el MSP para la producción deespecialidades vegetales y farmacéuticas registradas ante dicho organismo, y para la “finalidad comercial” el adquirente debe ser una farmacia que lo dispensa a los consumidores y vale agregar, ambos (farmacias y consumidores) deben a su vez estar inscriptos en el IRCCA a tales efectos. Es importante destacar que de acuerdo a la ley, las actividades bajo la modalidad de “finalidad comercial” no necesariamente deben ser para su dispensación en farmacias; sin embargo, la reglamentación no prevé otro permiso para su comercialización, por lo que las actividades solo podrían ser para su acopio.

Existen otras limitaciones en lo que refiere a la promoción, venta y exhibición del cannabis. Así, la ley prohíbe la publicidad, directa o indirecta, promoción,auspicio o patrocinio de los productos de cannabis psicoactivo por cualesquiera de los diversos medios de comunicación: prensa escrita, radio, televisión, cine, revistas, filmaciones en general, carteles, vallas en vía pública, folletos, estandartes, correo electrónico, tecnologías de Internet, así como por cualquier otro medio idóneo. Por otra parte, la reglamentación establece que la venta sea presencial y personal en las farmacias habilitadas, prohibiéndose la dispensación fuera de dichos locales, así como toda otra modalidad de venta tal como, a través deinternet, venta telefónica, envío a domicilio u otras. Finalmente, la reglamentación también prohíbe que los productos se guarden o conserven en lugares expuestos al público, debiendo permanecer en condiciones de almacenamiento y seguridad adecuadas y con acceso restringido, bajo la supervisión del responsable técnico del local.

La reglamentación no solo regula las actividades para la producción y comercialización de cannabis, sino que además regula su consumo, únicamente autorizando su uso cuando provenga de alguna de las fuentes legalmente establecidas, que son el expendio en farmacias anteriormente indicado, así como el cultivo doméstico y los clubes de membresía, que hemos agrupado de “finalidad personal”.

Como resumen del marco regulatorio anteriormente expuesto, podemos concluir que las actividades vinculadas al cannabis -incluso aquellas de índole personal- están estrictamente reguladas y controladas por el IRCCA, requiriéndose previo a su realización la obtención de una licencia e inscripción en un registro, bajo los términos y condiciones establecidos por dicho organismo. Se regula y controla además a los sujetos que adquieren el cannabis bajo cada una de las modalidades, con los requerimientos de autorización y registro aplicables a cada caso. En definitiva, toda la cadena productiva del cannabis, desde su cosecha hasta su expendio al consumidor, e incluso su consumo, está sujeta a regulación, todoa los efectos de cumplir con los objetivos trazados en la legislación.

La experiencia en Uruguay: entre resultados satisfactorios y desafíos para su crecimiento

Transcurrido 5 años desde la aprobación de la ley, la implementación del sistema para la legalización del cannabis en Uruguay se considera como una experiencia positiva, sin perjuicio de las dificultades y desafíos existentes para la expansión de este incipiente sector económico.

Según la información publicada en el sitio de IRCCA al cierre del mes de julio del corriente, hay 15 licencias aprobadas con “finalidad de investigación” (13 de las cuales fueron aprobadas en los últimos 2 años), 3 licencias aprobadas con “finalidad medicinal” (dos de cultivo y una de industrialización, todas aprobadas en los últimos 2 años) y 2 licencias aprobadas con “finalidad comercial” para dispensa en farmacia (ambas corresponden a un mismo llamado y fueron adjudicadas a dos empresas en el 2015). En cuanto a las farmacias con licencias para expender cannabis psicoactivo, hay un total de 17 establecimientos autorizados, 7 de los cuales están localizados en Montevideo. Hay 9 departamentos que no tienen farmacias con licencias aprobadas, dentro de los cuales se destacan los departamentos de Canelones, Colonia, Rivera, Soriano y Rocha. Por otra parte, hay 36.726 inscriptos para adquirir cannabis psicoactivo en farmacias, 7.198 inscriptos para cultivo doméstico y 3.822 miembros de clubes de membresía que se reparten en 123 clubes.

Las cifras que vienen de exponerse develan de por sí avances, pero hay también problemáticas y desafíos a considerar en este negocio.

Desde la perspectiva del cannabis medicinal se evidencian las pocas licencias aprobadas y por lo tanto la falta de desarrollo de este segmento del sector. Dicha circunstancia puede explicarse por la fuerte incidencia del mercado clandestino que ha operado históricamente debido a las falencias de los canales legales para dar una respuesta eficaz y eficiente a la demanda de los consumidores; la falta de información médica sobre el uso terapéutico de estos productos, la escasa variedad de productos por las limitaciones reglamentarias, las complicaciones para su acceso y los elevados costos, son solo algunas de las causas que se han detectado y que condicionan a que esta actividad haya podido alcanzar todo su potencial. Sin embargo, es de destacar que existe actualmente un reciente proyecto de ley de acceso al cannabis medicinal y terapéutico que implementa acciones tendientes a informar, promocionar y facilitar el acceso a estos productos, de forma que hay terreno fértil para trabajar en pos de soluciones que dinamicen fuertemente esta actividad.

En cuanto a las actividades de plantación, cultivo, cosecha y comercialización de cannabis psicoactivo para su expendio en farmacias, las cifras demuestran un importante caudal de usuarios registrados, pese a los inconvenientes que ha tenido el sistema que son de público conocimiento, tales como la falta de abastecimiento, complicaciones en la distribución y dificultades geográficas en la accesibilidad. Aun así, este canal para el consumo recreativo es significativamente superior a los otros dos previstos por ley (cultivo doméstico y clubes de membresía), y lejos de mermar demuestra un crecimiento constante que es indicativo de su relevancia. En contrapartida, queda claro que la oferta existente es insuficiente a la luz de la cantidad de empresas licenciatarias,las restricciones que recaen para el volumen de producción y los contados puntos de venta.Todo ello desfavorece el desarrollo pleno del sector, por cuanto impide que la oferta que transita por los canales de la legalidad pueda adecuarse a las exigencias de un mercado que históricamente ha sido flexible como corolario declandestinidad. Considerando el escaso número de empresas licenciatarias, el IRCCA en febrero del corriente año ha abierto un nuevo llamado para la producción y distribución de psicoactivo de uso no médico para su dispensación en los locales habilitados. Por lo cual ya hay un avance en este aspecto, lo que demuestra la preocupación del organismo en avanzar sobre los problemas que se han detectado.

Hay otras limitantes sobre este negocio que deberían revisarse, principalmente el bajo precio establecido para la venta del producto que disminuye la rentabilidad de los emprendimientos (siendo el fundamento de su precio bajo la necesidad de competir con la droga ilegal), la posibilidad de ampliar locales habilitados para la comercialización distintos a las farmacias para salvar los problemas de distribución y accesibilidad a los productos, la posibilidad de extender la oferta hacia el turismo para captar consumidores con mayor poder adquisitivo (considerar que según la ley vigente solo los residentes nacionales están habilitados para acceder al cannabis legal), entre otros. Ciertamente estas restricciones se encuentran fundadas en las finalidades de salubridad y seguridad que inspiran el marco regulatorio en Uruguay; sin embargo, la perspectiva de un mayor desarrollo del sector, que redunde en beneficios para la economía y el empleo, son algunos de los factores que también se deberían ponderar para descomprimir algunas de las pesadas limitaciones regulatorias que no encuentran hoy una verdadera y sólida justificación.

Reflexiones finales

Uruguay ha instaurado un marco legal para la producción y comercializaciónde cannabis, tanto para uso medicinal como recreativo, cuyo objetivo se centra en la protección de la población, más que en el desarrollo de la actividad económica. Actividad económica que, como hemos visto, ha despertado recientemente el interés de los mercados internacionales.El hecho de que, pese a las estrictas regulaciones y controles el sistema haya ya permitido el desarrollo y expansión de la industria del cannabis, no hace más que confirmar el verdadero potencial de esta nueva actividad.

Así pues, superadas las barreras de la estigmatización social, avanzar en una regulación que, sin descuidar la protección a la salud, permita un mayor crecimiento y desarrollo de las actividades productivas del sector, es un desafío que promete grandes dividendos.

Comparado con el contexto regional e internacional, Uruguay tiene la gran ventaja que concede el hecho de haber iniciado y mantenido durante varios años un modelo de legalización del cannabis que actualmente podemos calificar como satisfactorio. Habiendo superado los principales obstáculos que generalmente presenta todo cambio -en especial de la magnitud que ostenta el presente- nos encontramos ante un sistema consolidado y viable. Como en todos los órdenes, requiere revisiones y mejoras, pero se trata de un sistema que admite la canalización de inversiones con razonable seguridad y seriedad, lo que es bastante común en este país, al tiempo que ofrece proyecciones económicas alentadoras a la luz de las tendencias ya firmes para este sector.