1. Introducción

Esta colaboración tiene por objeto analizar un enfoque relativo a dos proyectos de ley (“los Proyectos”), uno presentado en la Cámara de Diputados de la Nación con fecha 21/04/2021 (Expdte. 1597-D-2021) y el segundo presentado en la Cámara de Senadores de la Nación con fecha 18/03/2022 (Expdte. S 0535/22).

El primer proyecto se titula: “Ejercicio de la objeción de conciencia fiscal en la Ley 27.610 de aborto” y fue presentado por el Diputado por Neuquén Francisco Sánchez (PRO) y otros.

El segundo proyecti se titula: “Fondo Nacional para la cancelación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional” y fue presentado por el Senador por Neuquén Oscar Parrilli (FdT).

La coincidencia que deseo remarcar entre los Proyectos no es la procedencia neuquina de sus autores, sino la forma cómo la política en su fuego abrasador invade territorios ajenos impúnemente.

A diferencia de la “Política Tributaria” con mayúsculas, donde la Política (la política económica generalmente) le “pide prestada” a la Tributación una porción de su territorio soberano como instrumento económico. Me refiero al uso extrafiscal de la Tributación, mecanismo que legítimamente emplea la política económica para lograr determinados objetivos macro (p.ej. incentivar al consumo o la producción, desalentar ciertas actividades, etc.), cuando la política (con minúsculas) invade ilegítimamente el territorio propio de la Tributación, el resultado es la eclosión de un engaño colectivo.

La mala política, ese niño terrible que invade cual “okupa” los campos ajenos y destruye cual “loco piromaníaco” todo lo que sale a su encuentro con falsas palabras cubiertas de “vestimentas puras” o buenas intenciones.

En los Proyectos, promovidos por representantes de los partidos del oficialismo y la oposición, se utiliza la Tributación como excusa para pisotear sus principios y con fines políticos inconfesables.

2. El proyecto 1597-D-2021 sobre “ejercicio de la objeción de conciencia fiscal en la Ley 27.610 de aborto”

Este proyecto (“el Proyecto”) crea la entelequia de una “objeción de conciencia fiscal” pretendiendo que aquellos ciudadanos que no están de acuerdo con la Ley N°27.610 de legalización del aborto no financien con sus impuestos el gasto público requerido para su ejecución.

A tales efectos se crea un Fondo con el objeto de financiar “todo gasto que demande la aplicación de la presente ley en los sistemas públicos de salud Nacional y de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las Obras Sociales enmarcadas en la ley 23.660 y en la ley 23.661, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados creado por la ley 19.032, las Obras Sociales de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, las Obras Sociales del Poder Legislativo y Judicial y las comprendidas en la ley 24.741, de Obras Sociales Universitarias”[1] (art.1° del Proyecto).

En tal sentido, el art.5° del Proyecto incorpora el art.12 quáter a la Ley N°27.610 que fija la “contribución especial” que integra el Fondo, a saber:

“Monto mínimo de la contribución anual.

El aporte mínimo para el año 2021 será de:

a. para las personas humanas, pesos quince mil ($15.000), monto que debe ser actualizado anualmente conforme con el Índice de Precios al Consumidor fijado por el INDEC; y

b. para las personas jurídicas, el veintiuno por ciento (21%) de los ingresos reflejados en el estado de resultados o cuenta de gastos y recursos.”

Es decir, se invierte el sistema representativo que emana de nuestra Constitución Nacional en el sentido que el pueblo delibera a través de sus representantes (Congreso de la Nación).

Así, al haber sido aprobada la Ley N°27.610 de “Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo” (B.O.: 15/01/2021) la financiación de la ejecución es la que surge del texto de la ley. Dado que dicha ley no establece un mecanismo de financiamiento específico, las partidas que se requieran para atender su ejecución provendrán del Tesoro Nacional, los Tesoros Provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda.

Al establecerse un Fondo al cual aportan (las llamadas “contribuciones especiales”) solo los que están de acuerdo con la ley, se termina violentando la voluntad popular manifestada con la sanción de la Ley N°27.610[2].

La denominación “contribución especial” no es casual, los mentores del Proyecto perciben una “pseudo” aplicación del principio del beneficio, uno de los principios económicos de la Tributación.

La idea que subyace como justificación de lo que pretende la ley, es: “quien se beneficia con la ley –sea por acceder a los servicios de salud o por conciencia activa- que financie los gastos que la misma irroga”.

Al estilo del adagio “quien contamina paga” justificativo económico de los impuestos ambientales, en este caso se lee: “quien aborta o apoya el aborto que pague”.

En realidad, este justificativo es una mentira. No se aplica el principio del beneficio en los casos, como el presente, en que los servicios de salud financiados no representan un beneficio sino un derecho.

En el caso de la contaminación o el cambio climático, contaminar o emitir gases de efecto invernadero (GEI) no es un derecho, solo que el Estado, en lugar de aplicar medidas de prohibición o restricción (las llamadas medidas de “comando y control”) “tolera” las actividades contaminantes (en pos de la producción, el empleo, el desarrollo económico, etc.) pero cobra un precio, reflejando un “trade-off” entre los beneficios sociales de la producción con los costos sociales derivados de la contaminación o emisión de GEI.

Por el contrario, en el caso del aborto legal la Ley N°27.610, basándose en el marco normativo constitucional que dispone explícitamente el art.3°[3], nos guste o no nos guste, la ley establece derechos por ende sus destinatarios ejercen un derecho, no reciben un beneficio.

La lógica de la idea del Proyecto es la siguiente. “Si quieren aborto legal, páguenselo ustedes”, no nos embarquen a los “objetores de conciencia” con mayores impuestos.

Esta iniciativa avanza desde la política (aunque pueda estar sustentada en convicciones morales, éticas, religiosas, científicas, o en el ideario institucional absolutamente legítimo[4]) sobre campo ajeno, dentro de ámbitos donde el soberano es la Tributación.

El campo de Tributación posee cuatro (4) ámbitos o esferas[5]:

a. Derecho Tributario

b. Finanzas públicas o Economía Tributaria

c. Técnica Tributaria

d. Política Tributaria

El enfoque de análisis más apropiado del Proyecto debería pivotear sobre el ámbito d. de la Política Tributaria y sus principios.

A mi juicio, los principios del ámbito de la Política Tributaria son tres (3):

a. Un principio expansivo: Redistribución

b. Un principio restrictivo: Generalidad

c. Un principio integrador o cuantitativo: Suficiencia o Recaudación

La leyes “justas” deben cumplir los tres principios, si bien con relación a una determinada especie tributaria bien puede sobresalir uno o dos de ellos. Pero siempre los tres deben estar presentes. Caso contrario, se trata de un mal tributo.

El Proyecto adolece del principio a. (Redistribución).

Nótese el peso económico que representará la “contribución especial” para cualquier empresa (21% de los ingresos!) o para una persona humana de escasos recursos ($15.000 anuales ajustable por inflación)[6].

En el caso de las personas humanas se trataría de un impuesto de capitación, al mejor estilo del “poll tax” introducido en 1990 en Gran Bretaño por Margaret Thatcher (luego derogado en 1992).

Esta supuesta contribución especial es inconstitucional porque vulnera la soberanía popular exteriorizada con la sanción de la Ley N°27.610 y los principios tributarios, el de Redistribución inherente a la Política Tributaria, cuyo equivalente en materia del Derecho Tributario (constitucional) es el principio de igualdad o capacidad contributiva.  

3. El proyecto S 0535-22 sobre “Fondo Nacional para la cancelación de lña deuda con el Fondo Monetario Internacional”

Este segundo Proyecto crea la entelequia de una epopeya “para que la deuda con el FMI la paguen los que fugaron capitales” a través de la creación de un Fondo[7] (llamado “un Fondo para pagarle al Fondo”[8]) el cual tendría por objetivo la cancelación de la deuda contraída con el FMI

En este caso, la mentira consiste en proyectar un relato “RobinHoodesco” de la exigencia de un aporte a cargo de aquellos “vivos” que usufructuaron la fuga de capitales, una suerte de restitución forzada de beneficios “mal habidos”.

Nuevamente, no es casualidad que el Proyecto lo denomine “aporte especial”. Nada tiene de aporte, ya que quien es titular de bienes en el exterior sin declarar debe el conjunto de los tributos generados por el perfeccionamiento de los hechos imponibles que prevén las distintas leyes impositivas, incluyendo la aplicación de presunciones legales.

Cierto es que quienes fugaron capitales, aun originados los mismos en actividades lícitas, al no declarar tales bienes en el exterior están al margen de la ley.

Se trata de una conducta antijurídica, sea una infracción o un delito tributario, según la tipificación objetiva y subjetiva del ilícito en cuestión en cada caso.

Es decir, aquí se confunde obligación con beneficio colectivo.

Lo que ya existía desde siempre[9] como obligación tributaria debe ser cumplida o ejecutada por el Fisco sin dilaciones y sin excepciones. Aquí opera el principio constitucional de igualdad ante la ley. La obligación tributaria ya nació (aquí estarán felices los antiabortistas), pero el contribuyente ha sido remiso en declarar los hechos imponibles acaecidos e ingresar el tributo adeudado.

Más aun, en la Ley N°11.683 (T.O. 1998 y sus modif.) (Ley de Procedimiento Fiscal, “la LPF”), art.18, inciso f)[10] se establece desde antaño la presunción legal: “incrementos patrimoniales no justificados” en caso de detección de bienes no declarados, lo que incluye los bienes en el exterior.

La exigencia del ingreso del tributo debido es una resultante de:

a. la declaración espontánea del contribuyente y/o

b. las acciones de fiscalización y ejecución a cargo del Fisco Nacional.

Dentro del ítem b. el Fisco Nacional puede contar con información de terceros (p.ej. denunciantes, registros de datos recibidos de Fiscos extranjeros en virtud de acuerdos internacionales de intercambio de información, etc.).

Con tal motivo, el Proyecto establece;

a. un nuevo “blanqueo” (ary.9°[11] y 11, segundo párrafo[12] Proyecto) sobre bienes situados en el exterior (cuyas alícuotas ascienden a 20% ó 35%, respectivamente),

b. el reforzamiento del ejercicio de las facultades de la AFIF y la UIF en materia de colaboración internacional a efectos de la detección de bienes ocultos sin declarar[13], y

c. la institución de la figura del “colaborador”[14] con un régimen de “premios” (de hasta el 30% del monto total efectivamente recaudado e ingresado a las arcas estatales).)[15]

Todas estas medidas, si bien se aplican a la Tributación no pertenecen al núcleo esencial de la Tributación (p.ej. en la esfera del Derecho Tributario, al derecho tributario sustantivo), sino que responden a razones de “oportunidad, mérito y conveniencia” en materia de Administración Tributaria, en el caso la política de incentivos y efectos disuasorios para mejorar el rendimiento recaudatorio del Estado.

No obstante, dentro del Proyecto se inserta una norma que sí altera las reglas vigentes de la Tributación y tiene carácter tributario, en materia de determinación de las obligaciones tributarias a raíz de la detección de bienes no declarados y que ha pasado desaperbidida por la doctrina.

Esta norma es el art.11, segundo y tercer párrafos del Proyecto, que se transcribe:    

“Si el contribuyente, una vez iniciada la fiscalización por parte del Organismo Recaudador, se allana a la propuesta o pretensión fiscal y dicho allanamiento sea antes de cumplirse los 15 días de notificada la resolución determinando el tributo establecido en el artículo 17 de la ley de Procedimiento Fiscal (ley 11.683 t.o. 1998 y sus modificaciones), la tasa del artículo 9° se elevará al Cincuenta por Ciento (50%).

Los sujetos que se adhieran a lo establecido en el presente artículo, también, serán beneficiarios de lo mencionado en el artículo 16.”.

Es decir, si el incremento patrimonial no justificado sobre bienes en el exterior es detectado por el Fisco (p.ej. a partir de un intercambio de información internacional con otros Fiscos extranjeros, informes recibidos de “colaboradores”, etc.) en que el contribuyente se allana a la propuesta antes de cumplirse los quince (15) días hábiles de notificación de la resolución determinativa de oficio (art.17 LPF), la alícuota aplicable es igual al 50%[16], y asimsmo se aplican los beneficios mencionados en el art.16 del Proyecto[17] (liberación de sanciones en general).

Se trata de un auténtico “régimen especial”, a diferencia del aporte que prevé el Capítulo II (arts.6° a 12) mal llamado “especial”, el cual en realidad se relaciona con la “obligación tributaria” emergente de la leyes impositivas sustantivas.

Cabe indicar que a falta de este régimen especial, los incrementos patrimoniales no justificados implican por cada $100 detectados por el Fisco:

a. 35%[18] de impuesto a las ganancias sobre $ 110 ($100 + $10 en concepto de gastos no deducibles) = 38,5%

b. 21% de IVA sobre $ 110 = 23,1%

c. Multa por defraudación: dos (2) a seis (6) veces el tributo evadido (art.46 LPF), la cual se reduce de pleno derecho en el caso que el contribuyente se allanare a la pretensión del Fisco entre la notificación de una orden de intervención y la notificación de la vista, resultando en un  25% del mínimo legal, esto es el 50% del impuesto evadido (art.49, seg.párr. LPF) = 30,8%

En definitiva, en total el Tributo ascendería a 92,4%

De acuerdo al “régimen especial” el tributo asciende al 50% por todo concepto lo que implica una reducción equivalente al 45,9%.

Y eso sin hablar de la Ley Penal Tributaria (Ley N°24.769 y sus modif., “la LPT”) inaplicable con relación al régimen especial y sí a las otras hipótesis.

La vigencia del régimen especial se supone concordante con la vigencia del Fondo (hasta la cancelación total de la deuda con el FMI, o hasta el plazo que fije el Poder Ejecutivo Nacional)[19] por lo que no se trata de un régimen transitorio sino permanente o cuasi permanente.

Cabe indicar que el régimen especial solo es aplicable a los bienes en el exterior, razón por la cual en caso de regularizarse o detectarse bienes en el país, o bien cualquier otra hipótesis representativa de una omisión o evasión tributaria, dicho régimen especial no es aplicable.

Al igual a lo desarrollado en el primer Proyecto, en el actual no se cumple palmariamente uno de los principios de la Política Tributaria; en este caso el principio de Generalidad.

Nótese que la detección por parte del Fisco de un bien en el país u otras situaciones denotativas de evasión tributaria (p.ej. facturas apócrifas, ventas marginales) generan una reacción del ordenamiento tributario (LPF, LPT, etc.) mucho más “gravosa” a las hipótesis legales cubiertas por el régimen especial.

Esta situación viola en su misma esencia el principio de Generalidad.

Por lo que en realidad, lejos de crearse un nuevo ”aporte especial”, se está creando un régimen de privilegio a los evasores que acumularon bienes no declarados en el exterior.

4. Conclusiones

Los Proyectos comentados intentan operar políticamente desde territorio ajeno (cuyo soberana es la Tributacion), militando con fuego y violando los principios de la Tributación.

No lo pueden hacer desembozadamente, porque ello los obligaría a confesar que no les importa el cumplimiento del principio de Redistribución (primer Proyecto) o del principio de Generalidad (segundo Proyecto).

El único principio de la Política Tributaria que permanece incólume en los Proyectos es el de Suficiencia o Recaudación, en el primer Proyecto “desembarazando” a los propios del pago de la “contribución especial”, y en el segundo Proyecto generando los “incentivos y efectos disuasorios” para apuntalar la recaudación del “aporte especial” destinado al pago de la deuda con el FMI.

Llamemos a cada cosa por su nombre.

Ni “contribución especial” ni “aporte especial”, Impuesto mal nacido e impuesto mal abortado.

Aboguemos para el rechazo de ambos Proyectos y así prevalezca la Tributación, única soberana en su ámbito de dominio.