Paraguay
La Hidrovía Paraguay-Paraná: una cuestión legal
Por Eduardo Ammatuna
Ferrere Abogados

La Hidrovía Paraguay-Paraná (la “Hidrovía”) es un sistema hídrico conformado por los Ríos Paraná y Paraguay, que se extiende desde la localidad de Cáceres (Brasil) hasta Nueva Palmira (Uruguay). La Hidrovía es uno de los mayores sistemas fluviales navegables del mundo, ya que tiene una extensión de más de 3.400 kilómetros y afecta el territorio de 5 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

 

Pareciera que hablamos de una obra multinacional de infraestructura. Pero, por el contrario, si miramos hacia atrás, veremos que la Hidrovía no es otra cosa que un concepto jurídico.

 

Son pocas las obras e intervenciones que se hicieron a lo largo de la Hidrovía para hacerla navegable en todo su trayecto. La Hidrovía se conforma más bien a partir de la creación de la definición jurídica y la regulación de derechos, facultades y obligaciones de los países que la integran.

 

La Hidrovía, como proyecto de vía navegable, tiene como antecedente al Tratado de la Cuenca del Plata, celebrado en el año 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Del Tratado de la Cuenca del Plata, a su vez, se desprende el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná, firmado en el año 1992 por los mismos países que integran el Tratado de la Cuenca del Plata (el “Acuerdo Hidrovía”).

 

El Acuerdo Hidrovía, según lo define el propio documento, establece un marco normativo común que busca favorecer el desarrollo, modernización y eficiencia de las operaciones en él reguladas, con el fin de facilitar la navegación y el trasporte comercial, fluvial y longitudinal en la Hidrovía, de modo a dar a los países que la integran, acceso a los mercados de ultramar en condiciones competitivas.

 

Así, al contrario de lo qué pasa en otras industrias, la regulación creó a la actividad que se desarrolla dentro de la Hidrovía y no a la inversa.

 

Solo con rocío no crece el río

 

La Hidrovía es de suma importancia para la economía de los países que la integran: permite el transporte de grandes volúmenes de carga a un costo competitivo; facilita el acceso a mercados de ultramar a 2 países mediterráneos; y ofrece, a productos de ciertas regiones de los demás países que la integran, una alternativa logística eficiente para el acceso a tales mercados.

 

Para la región, la Hidrovía es la principal vía para el transporte de productos como granos, fertilizantes, minerales, hidrocarburos y cargas contenerizadas, constituyéndose en la arteria vital del comercio exterior para los países que la conforman.

 

Pero lo más importante no es la capacidad de transporte actual o el uso que se da a la Hidrovía, sino su potencial. Si fuese posible navegar a un calado uniforme en todo su trayecto durante todo el día y la mayor parte del año y, sin trabas o demoras legales o extralegales entre uno y otro territorio, se incrementará en forma relevante la capacidad de operación y, consecuentemente, el volumen transportado.

 

Ahora bien, si el creador de la Hidrovía es el derecho, no podemos hablar de una Hidrovía eficiente si no existe normativa que regule adecuadamente a la Hidrovía y las operaciones que en ella se realicen. El derecho debe ser el motor principal para el desarrollo de la Hidrovía.

 

Sin embargo, por el contrario, los países que integran la Hidrovía han dejado postergadas las cuestiones jurídicas que conciernen a la Hidrovía. Un claro ejemplo de ello es que hoy, a más de 30 años de la firma del Acuerdo Hidrovía, no existe uniformidad de normas que regulan la actividad dentro de sus aguas ni esfuerzos comunes para lograrla.

 

Así, el tratado de la Hidrovía quedó en buena parte reducido a principios generales aplicables a la navegación, estableciendo algunos derechos y obligaciones recíprocos entre los estados parte.

 

Ajustar las velas

 

Por la importancia que tiene la Hidrovía para la economía de la región y, el enorme potencial que queda aún por desarrollar en la Hidrovía, se debe instar a las autoridades de los países que integran el Acuerdo Hidrovía a poner a la Hidrovía en el centro de la discusión.

 

Para lograr los objetivos trazados en el Acuerdo Hidrovía, los estados miembros del Acuerdo Hidrovía deben trabajar en algunas cuestiones legales:

 

1. Internalización de reglamentos: El Acuerdo Hidrovía busca poner en pie de igualdad a todos los armadores, tripulantes y buques de los países que integran la Hidrovía. Tal es el caso, que el Acuerdo crea definiciones globales como “armador de la Hidrovía” y “embarcación de la Hidrovía”. A éstos, el Acuerdo Hidrovía concede un trato igualitario en cuanto a derechos, independientemente de su país de asiento o bandera.

 

El Acuerdo Hidrovía es complementado por 14 reglamentos que establecen una serie de requisitos y obligaciones que deben cumplir tanto los tripulantes, armadores y buques para pertenecer a la Hidrovía y ser acreedores de tales beneficios.

 

Estos reglamentos son trascendentales para la operación dentro de la Hidrovía, ya que bajan a tierra ciertas cuestiones: técnicas (criterios para determinar el arqueo de las embarcaciones; matriculación y arrendamiento de embarcaciones; inspecciones y certificaciones, entre otros); operativas (reglamento para prevenir abordajes, plan de comunicaciones en post de la seguridad de la navegación, dimensiones máximas de los convoyes, pilotaje, entre otros); y aplicables al personal embarcado (planes de capacitación y formación, régimen de sanciones e infracciones).

 

Solo 3 de 14 reglamentos fueron aprobados por todos los países miembros de la Hidrovía. En otras palabras, la mayoría de los reglamentos no son aplicables a lo largo de la Hidrovía.

 

Hoy día no son uniformes las normas que regulan cuestiones tan trascendentales para el tipo de operación que se realiza dentro en las aguas de la Hidrovía, como los planes de formación del personal embarcado; los requisitos para la matriculación de embarcaciones, el plan de comunicación o, las dimensiones máximas permitidas para los convoyes.

 

Desde el momento en que no son uniformes las exigencias de uno y otro país para los armadores, buques o tripulantes, no es posible aplicar a cabalidad definiciones como “armador” o “embarcación” que son la base del Acuerdo Hidrovía.

 

2. Regular y permitir operaciones: Si la intención del Acuerdo Hidrovía es dar el mismo trato a sus miembros y embarcaciones, debemos considerar a la Hidrovía como un territorio único, salvando las cuestiones de soberanía de cada país, naturalmente.

 

Así, debemos dar a los “armadores”, “embarcaciones” y “tripulantes” de la Hidrovía un trato igualitario, a los efectos de navegación y operación a lo largo de la Hidrovía.

 

Existe un sinfín de restricciones (tanto legales como extralegales) de operaciones dentro de las aguas de uno y otro estado parte que ralentiza y afecta la operativa de los buques. Hay un importante espacio para regular cuestiones que no están consideradas en la norma actual y que pueden beneficiar a la economía de los países parte.

 

Tal vez el ejemplo más representativo es lo que ocurre con la navegación de cabotaje. La normativa de los países y el propio acuerdo de la Hidrovía restringen el transporte de cabotaje nacional (movimiento de carga entre dos puertos ubicados dentro del territorio de un país), reservándolo a los buques de bandera de cada país. Esta es una medida para proteger e incentivar las inversiones que realizan los armadores de cada país, como parte de la estrategia de desarrollo económico de cada país.

 

Sin embargo, la mayoría de las autoridades competentes en la actividad fluvial tiene un criterio más restrictivo y lo aplica en forma recurrente a la navegación de cabotaje (navegación con origen y destino dentro del territorio de un país). Esta operación no está prohibida por el Acuerdo Hidrovía. Tampoco afecta los intereses de los armadores locales.

 

Así, en la práctica, este criterio de las autoridades restringe a los buques de otros países de la Hidrovía realizar, en el marco de una operación de tránsito internacional: (i) más de una escala (por cualquier motivo) dentro del territorio nacional, independientemente a que éste esté o no cargado, tome o no carga, deje o no carga dentro del territorio nacional; y/o, (ii) el intercambio de convoyes (compuestos por barcazas de bandera extranjera) en territorio nacional, independientemente del origen y destino de la carga en cuestión.

 

Estas paradas y operaciones de navegación de cabotaje deben estar permitidas para agilizar la operativa de los armadores.

 

3. Creación de un ente ejecutivo: El tratado de la Hidrovía creó 2 organismos o comisiones – el Comité Intergubernamental de la Hidrovía y la Comisión del Acuerdo.

 

El primero es el órgano político del Acuerdo y el segundo es el órgano técnico. Ambos en la actualidad están activos y hacen un excelente trabajo a nivel macro, gubernamental o diplomático.

 

Considerando la dinámica de la actividad fluvial, la Hidrovía necesita además de un órgano que tenga facultades ejecutivas a nivel de operación para regular y resolver cuestiones prácticas, operativas y de infraestructura que se dan en el día a día.

 

Para respetar la soberanía de cada uno de los países que integra la Hidrovía, este organismo debería estar conformado por un ministerio de cada país que tenga competencia absoluta en temas inherentes a la Hidrovía.

 

Este órgano debe observar constantemente las necesidades operativas de la Hidrovía y los armadores, para proponer y ejecutar soluciones adecuadas y en tiempo.

 

4. Coordinación de obras: Uno de los principales desafíos de la Hidrovía es que sea navegable la mayor cantidad de tiempo al año, a un calado razonable y uniforme en todo su territorio.

 

La constante restricción de calado que sufren los buques y los amarres que deben realizar para seguridad de la navegación, repercuten directamente en el costo de los productos que importamos o exportamos.

 

Salvando las cuestiones de soberanía de cada estado parte, se debe considerar a la Hidrovía como un solo territorio, a los efectos de planificar y ejecutar las obras de infraestructura (principalmente dragado, balizamiento y señalización) para hacerla navegable a un calado uniforme y en forma continua.

 

De por sí, este es un tema de suma complejidad e implica múltiples aristas que deben ser atendidas (ambientales, financieras, de infraestructura, legales, etc.). No obstante, no está siquiera regulado.

 

El Acuerdo Hidrovía se centra en la regulación de la navegación en sí. No abarca los aspectos relativos a las obras de infraestructura que se realizan o deban ser realizados en su territorio.

 

Este es un gran “debe” del Acuerdo Hidrovía, ya que ambas, infraestructura y navegación, están intrínsecamente relacionadas. Se debe tener un único documento que regule todos los asuntos que hacen a la Hidrovía, para facilitar su interpretación y aplicación.

 

En el marco del Tratado de la Cuenca fue definido como criterio que los países signatarios conservan la prerrogativa de decidir las obras que se realizarán en sus propios territorios. Así también, se estableció que los países que comparten soberanía del río deben regular la responsabilidad de cada país sobre las obras a ser ejecutadas de forma bilateral, ya que el río es límite entre ambos territorios soberanos.

 

Por su parte, en la primera reunión del Comité Intergubernamental (mayo de 1990) se adoptaron conclusiones sobre navegabilidad, financiamiento, medio ambiente y prioridad de obras y proyectos. En aquella ocasión, se determinó cuáles serían las obras prioritarias a corto y a largo plazo y los países de la Cuenca del Plata tomaron compromisos de actuación de forma prioritaria en el marco de sus jurisdicciones territoriales.

 

En relación con los costos que implican estos trabajos, el Comité Intergubernamental, en su segunda reunión (agosto de 1990) estableció el criterio de que cada país debe definir el sistema que estime conveniente para la ejecución de obras y el nivel de participación del sector privado. Cuando se trate de tramos compartidos, esta decisión debe ser bilateral.

 

Se debe tener un ente o comité (que puede ser el comité ejecutivo) que planifique, ejecute y controle la ejecución de las obras en cada estado y establezca un criterio uniforme respecto a la forma de financiar estos costos, cuando ellos deban ser asumidos por los usuarios. Naturalmente, esto no debe obstar a que cada estado parte ejecute las obras dentro de su territorio en la forma que mejor convenga a sus intereses.

 

 

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