I.    Introducción

El 17 de abril de 2026 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto N° 253/2026[1] (en adelante el “Decreto”) a través del cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso delegar en las provincias de Corrientes, Santa Fe, Córdoba, San Luis, Mendoza, San Juan y Santa Cruz la competencia para el otorgamiento de concesiones de obra pública por peaje para la administración, reparación, ampliación, conservación o mantenimiento de tramos de rutas nacionales emplazados en su territorio, a favor de sociedades privadas o mixtas o de entes públicos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley N° 17.520 y sus modificatorias.

La delegación administrativa allí dispuesta presenta particularidades excepcionales e interesantes que merecen un análisis detenido. Ello en tanto, a través del referido Decreto, el Poder Ejecutivo Nacional ejerció un mecanismo de delegación administrativa “atípico” al delegar una competencia propia de la Administración Pública Nacional —asignada originalmente mediante la Ley N° 11.658 y luego a través del Decreto-Ley N° 505/58 a la Dirección Nacional de Vialidad (en adelante, la “DNV”)— en una persona jurídica con la cual la Nación no mantiene una relación interadministrativa, como lo es una provincia.

Así, al momento de justificar su dictado, el Poder Ejecutivo Nacional ha calificado dicha delegación como una “delegación de competencia horizontal”, es decir, aquella delegación en la cual no existe una relación de subordinación entre delegante y delegado. Su carácter interjurisdiccional —entre la Nación y las provincias— la distingue de la delegación vertical u orgánica propia del derecho administrativo clásico, e impone interrogantes relevantes sobre el régimen de responsabilidad aplicable, la naturaleza del vínculo y los límites constitucionales de su instrumentación.

II.    Fundamentos del dictado del Decreto

Contexto y origen del expediente: Los motivos que fundaron la presente decisión resultan fácilmente identificables y conocidos por todos: la red vial nacional requiere una puesta a punto urgente, y las provincias son las principales interesadas en que ello ocurra con la mayor celeridad posible. En ese contexto, según surge del relato de antecedentes del Decreto, el expediente administrativo que culminó con su dictado tuvo origen en el ámbito del Ministerio de Economía, a instancias de la Secretaría del Interior del Ministerio del Interior, la cual informó la recepción de solicitudes por parte de diversas jurisdicciones provinciales interesadas en asumir la ejecución de obras viales sobre tramos de rutas nacionales ubicados dentro de sus respectivos territorios, con el objetivo de mejorar el aprovechamiento y la seguridad de la red de tránsito.

A partir de dicho impulso, el expediente recorrió diversos órganos del Poder Ejecutivo Nacional a fin de determinar si la competencia —atribuida originariamente a la Administración Pública Nacional— podía ser delegada, no ya en un órgano o ente público administrativo nacional, sino en una persona jurídica ajena a dicha estructura, como lo es una provincia.

Marco normativo habilitante: A fin de justificar la legitimidad de la delegación, los distintos organismos intervinientes, entre ellos la Procuración del Tesoro de la Nación (en adelante, la “PTN”) mediante el dictamen IF-2026-38168524-APN-PTN, se fundaron principalmente en la interpretación sistemática de las siguientes normas: la Constitución Nacional, la Ley N° 11.658 (hoy abrogada), el Decreto-Ley N° 505/58 y la Ley N° 17.520.

En primer término, los organismos intervinientes analizaron lo dispuesto por el artículo 128 de la Constitución Nacional en cuanto establece que los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación.

En lo que atañe al régimen específico, citaron la Ley N° 11.658, la que, si bien abrogada, creó originalmente la DNV, dispuso en su artículo 18 que los caminos nacionales construidos en consecuencia, junto con los ensanches y obras anexas a aquellos, serían propiedad exclusiva de la Nación, atribuyendo a través del artículo 20 a la DNV la facultad de “convenir, si lo considera conveniente, que la construcción y reparación de los caminos en los territorios nacionales sean efectuadas por intermedio de las municipalidades, consorcios, y otros organismos locales de vialidad interesados, estableciendo los pactos necesarios”.

Esta habilitación amplia fue recogida y profundizada por el Decreto-Ley N° 505/58, que reemplazó la norma anterior y previo expresamente, en su artículo 38, la facultad de la DNV de convenir con las provincias la combinación de los servicios nacionales y provinciales de igual finalidad, con miras a una efectiva descentralización; e incluso contemplar la transferencia total o parcial a las provincias de los servicios nacionales regidos por esa ley, previa aprobación del Poder Ejecutivo cuando dicha transferencia comprenda bienes, instalaciones o equipos de la DNV.

A su vez, la Ley N° 17.520 de Concesión de Obra Pública, conforme fuera modificada por la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos N° 27.742, dispone en su artículo 1° que el Poder Ejecutivo nacional podrá otorgar concesiones de obras e infraestructuras públicas y servicios públicos, incorporando expresamente como último párrafo que “a los fines de la consecución de los objetivos planteados en la presente ley, el Poder Ejecutivo nacional podrá delegar las facultades y obligaciones que establece la misma en las jurisdicciones y entidades que estime convenientes" (el subrayado me pertenece).

La interpretación del término "jurisdicciones" y el federalismo de concertación: El núcleo del debate jurídico suscitado en el expediente administrativo se centró en la interpretación del término "jurisdicciones" utilizado por el artículo 1° de la Ley N° 17.520. Frente a esta cuestión, existen dos posturas contrapuestas a analizar: una interpretación restrictiva, que entiende que la norma autoriza únicamente la delegación en órganos inferiores de la Administración Pública Nacional; y una interpretación amplia, que extiende dicha posibilidad a las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios.

La PTN optó por la interpretación amplia, sosteniendo que ella es la que satisface los objetivos del interés público perseguidos por la Ley N° 17.520 y la que resulta compatible con la voluntad del legislador al incorporar dicho párrafo. Además, fundó su posición en el principio del federalismo de concertación, sobre el que el Organismo Asesor se ha expedido en reiteradas oportunidades (Dictámenes 155:574, 167:004, 201:036, 206:379 y 334:195), concibiendo dicho principio como el mecanismo mediante el cual los poderes públicos nacionales y provinciales concierten sus voluntades dentro del marco constitucional, fijando objetivos comunes y los medios para alcanzarlos en ejercicio de sus respectivas atribuciones, generando derechos y obligaciones para las partes y, en general, también para sus respectivos habitantes.

En apoyo de esta postura, la PTN citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que estableció que los poderes nacional y provincial deben manejarse dentro de una política de equilibrio, en el marco de un federalismo de concertación, actuando para ayudarse y nunca para destruirse, adaptando los principios federales a los tiempos que corren (Fallos: 307:360 y 292:26).

En consecuencia, la PTN concluyó que el mecanismo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 17.520 habilita una delegación de carácter interjurisdiccional y horizontal, por la cual el Poder Ejecutivo atribuye en forma temporaria —y sujeta al cumplimiento de determinados requisitos previamente estipulados— a las provincias solicitantes la competencia de celebrar contratos de concesión de obra pública sobre rutas nacionales emplazadas en el ámbito de su jurisdicción territorial.

III.    Contenido específico del Decreto y distribución de competencias

Alcance de la delegación y facultades conferidas: El artículo 1° del Decreto delega en las nueve (9) provincias enunciadas la competencia para el otorgamiento de concesiones de obra pública por peaje, aclarando que las facultades delegadas se ejercerán con carácter funcional, limitado, temporal y revocable, sin importar en ningún caso la transferencia de la titularidad del dominio público ni de la jurisdicción federal sobre los tramos viales involucrados, que permanecerán bajo exclusiva titularidad del Estado Nacional.

En ese marco, las provincias delegadas quedan facultadas para: (a) aprobar la documentación licitatoria; (b) efectuar las convocatorias correspondientes; (c) realizar todos los actos necesarios para el desarrollo del procedimiento de selección del concesionario y para el ejercicio de las facultades del concedente; y (d) adjudicar y suscribir los instrumentos contractuales. Estas facultades no podrán ejercerse hasta tanto no se encuentre aprobado el convenio al que hace referencia el artículo 2° del Decreto.

Convenios con la Dirección Nacional de Vialidad: Para hacer efectiva la delegación, cada provincia deberá suscribir un convenio específico con la DNV, instrumento en el cual deberán individualizarse: los tramos de rutas nacionales objeto de la delegación; el plazo para el ejercicio de las competencias delegadas; el régimen de supervisión y auditoría; y la obligación de mantener indemne al Estado Nacional y a sus funcionarios frente a toda pretensión, acción o reclamo administrativo, judicial, extrajudicial o de cualquier naturaleza que pudiera derivarse de la ejecución del convenio, así como de la responsabilidad civil por daños causados en las personas y bienes del Estado Nacional o de terceros.

A efectos de obtener la aprobación del convenio, las provincias deberán presentar ante la DNV, como mínimo: el plan de obras y cronograma de ejecución con su justificación técnica; la fuente de financiamiento y las condiciones económicas de la concesión, con el detalle del peaje máximo y el plazo proyectados; y los proyectos de documentación licitatoria y contractual que regirán los contratos de concesión.

La DNV evaluará la viabilidad técnica y económica del proyecto presentado, su adecuación a la Ley N° 17.520 y sus modificatorias, y verificará que la ejecución propuesta no comprometa la integridad del sistema vial nacional ni el desarrollo de otros proyectos de infraestructura a su cargo. Los convenios deberán ser aprobados por la Secretaría de Transporte del Ministerio de Economía.

Plazos y consecuencias de su incumplimiento: El Decreto establece plazos estrictos orientados a garantizar la efectiva ejecución de las delegaciones conferidas. Una vez aprobado el convenio, la jurisdicción provincial deberá convocar el procedimiento de selección para el otorgamiento de la concesión dentro del plazo máximo de un (1) año. La falta de convocatoria en dicho plazo producirá el decaimiento automático de la delegación respecto del tramo vial correspondiente. Adjudicado el procedimiento, el contrato deberá suscribirse y otorgarse la toma de posesión a la concesionaria dentro de los noventa (90) días hábiles contados desde la adjudicación, salvo que por razones debidamente fundadas se establezca un plazo distinto en el pliego. En ningún caso el plazo de la delegación podrá exceder los treinta (30) años contados desde la aprobación del convenio.

Afectación de fondos: El artículo 7° del Decreto establece una doble restricción orientada a preservar la integridad económica y operativa de cada concesión. Por un lado, los fondos obtenidos de la explotación del tramo objeto de concesión no podrán ser afectados a la construcción o conservación de otros tramos u otras obras de cualquier naturaleza, incluso cuando exista vinculación física, técnica o de otra índole. Por otro lado, los tramos involucrados no podrán ser licitados conjuntamente en un mismo Corredor Vial junto con rutas o tramos pertenecientes a otra jurisdicción. Ambas disposiciones parecieran tener por finalidad preservar la transparencia de la gestión.

Supervisión, auditoría y cese de la delegación: La DNV, en su carácter de Autoridad de Aplicación de los contratos de concesiones viales, establecerá los mecanismos de supervisión y auditoría sobre los contratos celebrados en el marco de la delegación, debiendo velar por el cumplimiento de las condiciones establecidas. La delegación cesará automáticamente ante la extinción del contrato de concesión por cualquier causa, momento en el cual el Estado Nacional retomará la gestión del tramo, sin perjuicio de lo que se disponga mediante un nuevo instrumento. Asimismo, el Estado Nacional se reserva el derecho de reasumir la competencia cuando razones de interés público lo exijan, debiendo en tal caso coordinar con la provincia la transición de los contratos en curso y garantizar la continuidad del servicio.

Finalmente, el régimen queda abierto al resto de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quienes podrán manifestar su interés en acceder a estas facultades podrán solicitarlo ante el Ministerio del Interior, sujetándose a la evaluación de procedencia conforme a los criterios establecidos en el Decreto y quedando sujeto a la voluntad propia de la Administración Pública Nacional su aceptación o rechazo.

IV.       Conclusiones: aspectos a clarificar en los convenios y potenciales conflictos

Consideraciones generales: El Decreto N° 253/2026 inaugura un esquema de delegación interjurisdiccional y horizontal sin precedentes directos en el derecho administrativo argentino en materia de concesiones viales. Su instrumentación requiere que los convenios a suscribirse con cada provincia sean cuidadosamente redactados, ya que serán esos instrumentos los que, en la práctica, determinarán el régimen jurídico aplicable, los órganos competentes y la asignación de responsabilidades.

A continuación se identifican los aspectos más sensibles que deberán ser abordados en dichos instrumentos, así como los potenciales conflictos que podrían surgir en caso de insuficiencia regulatoria.

Régimen de responsabilidad y legitimación pasiva en acciones de terceros: Uno de los interrogantes que plantea el esquema delegado es la determinación del sujeto pasivo responsable frente a los particulares. El Decreto prevé, en su artículo 2°, que las provincias deberán mantener indemne al Estado Nacional frente a cualquier reclamo derivado de la ejecución del convenio; sin embargo, esta cláusula opera en el plano interno de la relación Nación-Provincia, sin resolver qué ocurre cuando un tercero —sea un usuario de la vía, un contratista o un concesionario agraviado— pretenda demandar.

En efecto, el Decreto señala que la delegación importa trasladar la imputación jurídica de todo el procedimiento contractual del delegante al delegado, aun cuando la obra siga perteneciendo al patrimonio y jurisdicción del delegante. Esta disociación entre titularidad dominial y responsabilidad contractual puede generar incertidumbre respecto de: (i) cuál es el fuero competente para conocer en las disputas derivadas del contrato de concesión —provincial o federal—; (ii) si el concesionario puede demandar directamente al Estado Nacional en virtud de la titularidad de la ruta; y (iii) si los usuarios afectados por un incumplimiento en el servicio deben dirigirse contra la provincia concedente, contra la Nación titular dominial, contra el concesionario o contra todos solidariamente.

Los convenios deberían establecer con precisión si la provincia actúa como concedente en nombre propio o como órgano delegado de la Nación, así como el régimen de solidaridad o subsidiariedad aplicable. La ausencia de esta clarificación podría derivar en conflictos de competencia y en la eventual falta de legitimación pasiva de alguna de las partes en juicio, generando indefensión en los particulares afectados.

Jurisdicción y fuero competente: Vinculado con lo anterior, el Decreto no resuelve en forma expresa cuál es la jurisdicción competente para resolver las controversias derivadas del contrato de concesión, tanto en lo que respecta a disputas entre la provincia y el concesionario, como en las relativas a usuarios o terceros afectados. Dado que la obra objeto de la concesión es de dominio público nacional, podría sostenerse que la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación o la justicia federal resultan aplicables en ciertos supuestos. Sin embargo, siendo la provincia el concedente formal, podría igualmente argüirse la competencia de la justicia local. Esta ambigüedad debería ser resuelta en el pliego y en los contratos de concesión, siendo razonable incluso la utilización de jurisdicción arbitral para resolver cualquier controversia entre la Nación, la Provincia y el concesionario.

Ejercicio de la potestad modificatoria y rescisoria: El régimen de la Ley N° 17.520 y sus modificatorias confiere al concedente potestades exorbitantes del derecho privado, entre ellas la de modificar unilateralmente las condiciones del contrato por razones de interés público o rescindirlo anticipadamente. El Decreto no precisa si estas potestades serán ejercidas exclusivamente por la provincia delegada o si el Estado Nacional podrá ejercerlas en forma autónoma o concurrente. Esta omisión es particularmente relevante en el contexto de la facultad de reasunción prevista en el artículo 9°, cuyo ejercicio podría colisionar con los derechos adquiridos por el concesionario bajo el contrato vigente. Los convenios deberían delimitar con precisión: quién ejerce la potestad rescisoria en caso de incumplimiento del concesionario; qué ocurre con las compensaciones debidas al concesionario ante una rescisión por acto de autoridad; y cómo se distribuyen dichas compensaciones entre la Nación y la provincia en caso de que la reasunción federal sea la causa de la extinción anticipada del contrato.

Marco tarifario y equilibrio económico-financiero: El Decreto impone como obligación de las provincias delegadas el respeto de los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, razonabilidad tarifaria y equilibrio económico-financiero. Sin embargo, no establece cuál es el órgano competente para revisar o aprobar modificaciones tarifarias durante la vida del contrato, ni qué procedimiento debe seguirse ante situaciones de desequilibrio económico sobreviniente. La ausencia de un marco tarifario claro en los convenios podría generar conflictos entre las provincias y el Estado Nacional respecto de la aprobación de aumentos de peaje, especialmente en contextos de variación de costos o modificaciones en las condiciones macro económicas.

Incumplimiento provincial y garantías para el concesionario: El esquema delegado plantea un riesgo adicional para el concesionario privado: el incumplimiento de las obligaciones provinciales como concedente. Si la provincia incumple sus obligaciones contractuales —por ejemplo, no habilitando el cobro de peaje, no aprobando obras adicionales o incurriendo en mora en el pago de compensaciones—, el concesionario se vería compelido a demandar a la provincia, mientras el Estado Nacional, titular dominial de la ruta, no tendría responsabilidad directa conforme al esquema del Decreto. Los convenios deberían prever mecanismos de garantía o avales por parte del Estado Nacional que protejan al concesionario frente a incumplimientos de la autoridad concedente provincial, en especial considerando que el activo subyacente de la concesión pertenece al dominio público nacional.

Reasunción por interés público y protección del concesionario: El artículo 9° del Decreto faculta al Estado Nacional a reasumir el ejercicio de la competencia cuando razones de interés público lo exijan, notificando a la provincia delegada para que arbitre las medidas necesarias para finalizar la relación contractual con la concesionaria o coordinar su transferencia a la autoridad nacional. Esta disposición, si bien razonable desde la óptica de la soberanía vial nacional, puede generar inseguridad jurídica para el concesionario privado, cuya inversión quedaría sujeta a una contingencia de extinción anticipada no vinculada a su propio desempeño. Para mitigar este riesgo, los convenios y los pliegos licitatorios deberían: (i) definir con precisión las causales de "interés público" que habilitan la reasunción; (ii) establecer el procedimiento y plazos de transición; y (iii) determinar el régimen indemnizatorio aplicable al concesionario afectado.

Reflexión final: El Decreto N° 253/2026 constituye una herramienta innovadora que, en el marco de un federalismo de concertación, intenta resolver un problema estructural de la infraestructura vial argentina a través de la descentralización operativa. Su éxito dependerá, en gran medida, de la calidad técnica y jurídica de los convenios que se suscriban con cada provincia y de los pliegos licitatorios que se elaboren en su consecuencia. Un andamiaje contractual robusto, que resuelva los interrogantes de responsabilidad, jurisdicción, régimen tarifario y extinción anticipada aquí identificados, será condición necesaria para dotar al esquema de la seguridad jurídica que los inversores privados y los usuarios del sistema vial nacional requieren.