Los DNU antes y después de la reforma constitucional de 1994
Por ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ (*)
UE SIGLO 21

En Argentina, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) son institutos de emergencia que otorgan al presidente de la Nación la facultad de legislar en situaciones excepcionales y de urgencia, en que no se pueda seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes.

 

Sin embargo, es importante señalar que estos decretos deben ser considerados inmediatamente por el Congreso Nacional, por ser el órgano legislativo, tal como lo dispone la Constitución Nacional vigente.

 

La Constitución Argentina, desde su origen en 1853 hasta su última reforma en 1994, no mencionaba los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Sin embargo, a lo largo del período entre 1853 y 1989, fueron emitidos aproximadamente veinticinco Decretos. Esto incluyó a presidentes como Nicolás Avellaneda, Carlos Pellegrini y Raúl Alfonsín.

 

Sin embargo, el presidente Menem, durante su primer mandato iniciado en 1989, emitió 308 DNU, lo que fue calificado como "gobierno por decreto" por algunos expertos.

 

En 1990, la Corte Suprema, en el caso "Peralta", legitimó el uso de estos decretos de emergencia. En la doctrina, hubo divisiones, con un sector que avaló los DNU en el marco constitucional anterior y otro que se opuso. Como Diputado Nacional, presenté en 1991 un proyecto para prohibir para el futuro el dictado de los DNU y establecer un plazo de 60 días para su ratificación por el Congreso de los antes dictados.

 

La realidad del uso y abuso de este instituto y el respaldo de la jurisprudencia llevaron a incluir el tema en la Convención Constituyente de 1994. El Art. 99 inc. 3 limita al máximo los DNU, puesto que:

 

a) En el primer párrafo se establece que el Poder Ejecutivo no puede legislar bajo pena de nulidad absoluta.

 

b) Y que solamente en circunstancias excepcionales cuando no se pueda seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes y que se trate de un estado de necesidad y urgencia, se los puede dictar.

 

c) Siempre que no se consideren temas penales, tributarios, electorales o relacionados con partidos políticos.

 

d) Deben ser decididos en acuerdo general de ministros y refrendados por todos, incluido el Jefe de Gabinete y el Presidente.

 

e) El Jefe de Gabinete de ministros debe presentarlo personalmente al DNU ante una Comisión bicameral permanente en un plazo específico, que se fija en la ley reglamentaria.

 

f) No se acepta el silencio del Congreso, que debe emitir su voluntad de manera expresa e inmediata.

 

Todo esto se corrobora además con los debates sostenidos en la Comisión del Núcleo de coincidencias básicas y en los Plenarios de la Convención Nacional Constituyente, donde se reafirmó entre las ideas fuerza de la reforma el fortalecimiento del Congreso y la atenuación de los poderes presidenciales.

 

A pesar de estas restricciones, los presidentes siguieron emitiendo DNU, debido a la falta de acción del Congreso y la actitud permisiva de la jurisprudencia de la Corte Suprema. El incumplimiento del Congreso en reglamentar la norma contribuyó a la anomia y al hiperpresidencialismo. Y cuando la norma se sancionó como Ley 26122 en 2006, fue de manera inconstitucional pues se indicó que con la voluntad de una sola Cámara el DNU podía continuar en vigencia.

 

El control de constitucionalidad por la Corte Suprema mostró en general una actitud convalidatoria, con algunas excepciones. Concluimos que se practicó un abuso sistemático de los DNU, lesionando los principios republicanos, federales y democráticos del ordenamiento jurídico.

 

La Inconstitucionalidad del DNU 70/73 y el Rol Fundamental del Congreso

 

La reciente emisión del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) número 70/73 ha generado cuestionamientos significativos en relación con su constitucionalidad, en base a los argumentos antes expuestos.

 

Este DNU, con sus extensos 366 artículos, se erige como el más detallado y amplio emitido hasta el momento, generando discusiones sobre su alcance y pertinencia. La complejidad de sus modificaciones y derogaciones de leyes preexistentes refuerza la necesidad de un análisis exhaustivo y participativo.

 

En este contexto, es imprescindible que el Congreso asuma su rol constitucional con responsabilidad. Se insta a la obtención de mayorías para la derogación del DNU 70/73 y la reforma de la Ley 26.122, señalada como inconstitucional. Además, debe revocarse la competencia otorgada al Poder Ejecutivo para alterar el destino de partidas presupuestarias, como otra expresión del gobierno por decreto y el hiperpresidencialismo.

 

Este llamado a la acción del Congreso subraya la importancia de la participación del órgano legislativo en la toma de decisiones. Se destaca la necesidad de defender principios fundamentales de la democracia deliberativa frente a prácticas decisionistas.

 

Debe reafirmarse la tradición liberal del constitucionalismo, rememorando figuras como John Locke, Montesquieu y Madison y la Constitución de los Estados Unidos de 1787, que han influido en la construcción del sistema constitucional argentino.

 

El escenario planteado con el DNU 70/73 exige una respuesta contundente del Congreso para salvaguardar los principios constitucionales y garantizar el funcionamiento adecuado de la democracia en el país.

 

Tratamiento de la denominada Ley Ómnibus

 

En lo que respecta a la Ley Ómnibus, me enfocaré exclusivamente en los aspectos constitucionales, basándome en las fundamentaciones previas y en las que presentaré a continuación, además de agregar reflexiones sobre su tratamiento legislativo.

 

Se trata de un proyecto de ley sin precedentes, conformado por 664 artículos que abordan una amplia gama de materias de diferentes ámbitos. Es importante destacar que la suma total de artículos a considerar por el Congreso asciende a 1030, ya que se suman a los 366 del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU). Resulta sorprendente también que las sesiones extraordinarias tienen como fecha límite el 31 de enero, cuando las sesiones ordinarias comienzan el 1 de marzo. El Poder Ejecutivo busca que ambos instrumentos se consideren en un tiempo tan limitado, lo cual parece prácticamente imposible desde el sentido común y el conocimiento básico del funcionamiento del Congreso.

 

Un análisis superficial de algunos temas revela la necesidad de mayor tiempo para un estudio serio de cuestiones tan complejas. Por ejemplo, se propone en la ley la adecuación de la representación en la Cámara de Diputados de la Nación a los últimos censos, la institución del juicio por jurados y la transferencia de la ex Justicia Nacional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, o sea aspectos importantes que requieren debates detallados en las comisiones correspondientes.

 

Además, distintos sectores afectados por estos instrumentos han expresado sus opiniones como los Gobernadores de las Provincias patagónicas en relación con la legislación pesquera, o los Gobernadores del Norte respecto al litio, o del Centro sobre el uso del biodiesel o bioetanol. La Mesa de Enlace también ha manifestado su preocupación por las retenciones en los productos del campo.

 

Asimismo, los Gobernadores han planteado problemas derivados de la caída en la coparticipación impositiva, y otros sectores como los farmacéuticos, del arte, de las librerías y de los abogados también han manifestado sus críticas. Es evidente que esta amplia variedad de temas necesita un ordenamiento para fijar prioridades y comenzar su adecuado tratamiento.

 

En cuanto a los aspectos vinculados a las declaraciones de emergencia y la concesión de delegaciones legislativas, considero que el Congreso no debe continuar con la práctica anterior de las permanentes declaraciones de emergencia con las respectivas delegaciones legislativas.

 

Aferrarnos a la Constitución Nacional

 

El país necesita un profundo proceso de cambio basado en los principios cardinales de nuestra democracia republicana y federal. Las experiencias anteriores no han sido exitosas, y en lugar del decisionismo de unos pocos, se requiere el diálogo, el debate y el acuerdo para tomar decisiones de conformidad con las instituciones previstas por la Constitución.

 

Es el momento de aferrarnos a la Ley Suprema como el único camino que nos permitirá superar la decadencia en la que nos encontramos. A cuarenta años de la recuperación de la democracia, es crucial recordar los grandes fines y propósitos enunciados en el Preámbulo.

 

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Citas

(*) Profesor Titular Plenario de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal UNC, Profesor Honorario de la UBA y Postdoctoral Senior Fellow de la State University of New York at Buffalo Law School. Director de la Maestría en Federalismo de la Universidad Siglo21 y director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Fue Diputado de la Nación y vicepresidente de la Comisión Redactora en la Convencional Constituyente de 1994

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