Introducción

La minería submarina (Deep Sea Mining), que consiste en la extracción de minerales del fondo marino, apareció nuevamente en la escena internacional cuando el 24 de abril del 2025, la administración de Trump en los Estados Unidos emitió una decisión ejecutiva (Executive Order) para promover la minería submarina en aguas nacionales de los Estados Unidos y en aguas internacionales[1], mediante la aceleración en los procesos de otorgamiento de licencias de exploración y de explotación (“Decisión”).

En ese contexto, la empresa canadiense The Metals Company presentó dos solicitudes de permisos de exploración y un permiso de recuperación comercial en la zona conocida como Clarion Clipperton que está ubicada en aguas internacionales, sujetas a jurisdicción de la autoridad internacional de minería submarina (International Seabed Authority o “ISA”) (“Solicitudes”).[2]

Lo relevante de la Decisión y de las Solicitudes, es que se dan en un momento especial para el contexto internacional sobre la minería submarina, en virtud de lo siguiente:

• La ISA, creada en 1994 con la implementación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLS por sus siglas en inglés), de la cual Estados Unidos no es miembro sino observador, pero sí lo es China, se encuentra desarrollando una regulación general relativa a la explotación de minerales en el “Área”, (como se define a todo el lecho submarino fuera de límites nacionales) con miras de mitigar los efectos negativos que una explotación desmedida pueda tener en la flora y fauna de los océanos (“Regulaciones”).
• Estas Regulaciones vienen siendo solicitadas por varios países, siendo la más relevante la de la República de Nauru (una pequeña isla ubicada cerca de Oceanía y en el Océano Pacifico Central, que incluye la zona de Clarion Clipperton) en consideración de lo establecido bajo el acuerdo de creación de la ISA en 1994. Dicho acuerdo indica que la ISA debía adoptar las Regulaciones dentro de los dos años de que ello fuera requerido por un estado miembro, caso contrario, la ISA debía considerar y aprobar provisoriamente cualquier solicitud de explotación pendiente por parte de una empresa patrocinada por un estado. En este sentido, en ejercicio de dicha regla, en julio del 2021, Nauru requirió que se finalicen las Regulaciones.
• No habiéndose completado las Regulaciones en el 2023 (cumplido el plazo de 2 años arriba indicado), Nauru comunicó a la ISA en noviembre del 2024[3] que en junio de 2025 podrían presentarse solicitudes de explotación en la zona Clarion Clipperton por parte de Nauru Ocean Resources Inc. (“NORI”), una entidad que ya tiene contratos de exploración vigentes con la ISA y está controlada por The Metals Company y patrocinada por el Estado de Nauru, lo que podría acelerar los planes de la ISA y del mundo sobre esta materia.
• En este mismo contexto, varios países y organizaciones internacionales[4] propusieron se implemente una moratoria para pausar las actividades mineras hasta tanto se tenga más información sobre el lecho marino y los impactos de la minería a largo plazo en este ecosistema.
• Asimismo, en marzo del 2025, se publicó un estudio sobre el impacto a largo plazo de la minería submarina, que consistió en estudiar las zonas que habían sido explotadas en el Pacífico. En dicho estudio se observó efectivamente dicho impacto y por lo tanto la importancia de un manejo y control efectivo de la actividad minera, así como la determinación efectiva de una red de zonas protegidas y la importancia de la cuestión ambiental.[5]

Sin perjuicio de que la ISA se pronunció sobre la Decisión aclarando que cualquier permiso otorgado en aguas internacionales es de su competencia, los avances de Estados Unidos y lo comunicado por Nauru generan mayor presión y aceleran los tiempos para la implementación de los principios y estándares y regulación por parte del ISA y nos obliga a conocer la situación actual de dichas Regulaciones.

Antecedentes

La minería submarina viene siendo analizada y discutida desde los años 1970/1980 cuando las principales potencias del mundo se asociaron para determinar la existencia de recursos minerales en el lecho marino del Pacífico y desarrollar tecnologías para extraer los nódulos polimetálicos (las “rocas” en el lecho marino que contienen metales como el manganeso, hierro, cobalto, níquel y cobre). Sin embargo, ello tomó mejor forma en 1994 con la implementación de la UNCLS y la posterior creación de la ISA, en consideración de la falta de información sobre el impacto de la minería en el fondo marino y el riesgo ambiental sobre la flora y fauna de los océanos.

Es desde la creación de la ISA que se vienen firmando distintos acuerdos de exploración submarina en el Área, en primera instancia con agencias nacionales y a partir del 2010 con empresas privadas.[6] Se han suscripto a la fecha contratos de exploración con 22 entidades o compañías (en algunos casos se firmaron contratos por cada uno de los objetos de la exploración, a saber: nódulos polimetálicos, sulfuros polimetálicos y costras de ferromanganeso ricas en cobalto). La gran mayoría de estos contratos se relacionan con la zona Clarion Clipperton antes mencionada.  Es importante destacar que la ISA tiene jurisdicción únicamente respecto de la minería submarina en aguas internacionales, pero no en aguas de jurisdicción nacional, es decir fuera de las zonas económicas exclusivas de cada país (“ZEE”). Sin embargo, la explotación en ZEEs está pendiente ya que en gran parte dependerá de los estándares finalmente impuestos en las Regulaciones.[7]

Sin embargo, a la fecha no se ha autorizado la explotación submarina ya que ello dependía de que la ISA complete las Regulaciones.  A pesar de los significativos avances de la ISA en los últimos años, actualmente, las Regulaciones se componen de un texto consolidado en formato borrador de la regulación sobre la explotación submarina que continúa bajo negociación por los estados miembros, así como un documento separado con estándares y lineamientos para la industria. Los últimos avances se dieron en la treintava sesión del consejo de la ISA en marzo del 2025 y se esperan mayores avances para la próxima sesión en julio del 2025.

Ahora bien, debido a la guerra entre Rusia y Ucrania, y el contexto geopolítico internacional actual, hay una creciente necesidad de los países en asegurarse una oferta de minerales críticos, especialmente para aquellos que se encuentran cercanos a lechos marinos donde se ha verificado que existen recursos vastos en nódulos polimetálicos; u otras estructuras geológicas submarinas y depósitos costeros que contienen níquel, cobalto, cobre, manganeso, titanio y elementos de tierras raras. Esto puede confrontar con las intenciones de la ISA en avanzar con una minería submarina regulada y con base científica y las negociaciones en curso.

Las Regulaciones

El borrador bajo negociación de los miembros de la ISA es de acceso público y continúa bajo revisión.[8] A continuación, se efectúa un breve resumen de algunas cuestiones más relevantes. De una lectura del borrador es fácil destacar el aporte que están haciendo los países con antecedentes en minería tradicional y la evolución en los estándares ambientales en la materia, en especial en cuanto a las obligaciones ambientales, las garantías financieras con relación al cierre de minas, la relación con otras actividades económicas, entre otros puntos.

1. Empresa Internacional. Se prevé la creación de una empresa controlada por la ISA (denominada Enterprise en el texto) que pueda llevar a cabo la explotación de minerales en el lecho marino directamente, así como participar en conjunto con otras empresas mediante un joint venture.

2. Proceso. Los interesados deberán presentar un Plan de Trabajos Mineros, que incluya un plan financiero, un informe de impacto ambiental, un estudio de pruebas mineras (Test Mining study), plan de emergencias y contingencias, plan de manejo y monitoreo ambiental, plan de entrenamiento de nacionales, plan de cierre de minas, plan de higiene y seguridad, entre otros documentos e informes (“Plan de Trabajo”). Ello es revisado por una comisión legal y técnica, que eleva un informe al Comité. Aprobado el Plan de Trabajo, la ISA y la empresa que aplicó suscribirán un contrato de explotación.

3. Sponsoreo o Patrocinio. Quién aplique para obtener un contrato de explotación submarina debe contar con el sponsoreo del país de nacionalidad del requirente o sus controlantes. La regulación establece que cuando el requirente es una persona jurídica, será el estado en donde se constituyó, salvo que no tenga actividad comercial en dicho país en cuyo caso será el país donde resida el control directivo y financiero de dicha entidad. El estado que patrocina es quién debe tomar todas las medidas necesarias para asegurar que la empresa pueda cumplir con las Regulaciones y el contrato de explotación que suscriba con la ISA, sin perjuicio de que las controlantes de dicha empresa deberán asumir responsabilidad solidaria junto con el titular del contrato.

4. Plazo. Los contratos de explotación serán de 30 años, con posibilidad de prórrogas sucesivas de 5 años.

5. Financiamiento y Cesión. El contrato de explotación se podría utilizar como garantía para obtener financiamiento y cederse a terceros, previo consentimiento del consejo de la ISA y el estado que sponsorea. En caso de cesión, el cedente deberá pagar un fee sobre cualquier ganancia resultante de dicha cesión.

6. Garantía Ambiental. El contratista deberá presentar una garantía ambiental (environmental performance guarantee), a pagarse en cuotas o mediante la contratación de una garantía de cumplimiento de contrato con un banco reconocido, cuyo monto será determinado por el Comité cuando apruebe el Plan de Trabajo y tendrá en consideración los costos del cierre de minas y planes de emergencia y contingencia. Los términos de dicha garantía serán revisadas quinquenalmente.

7. Cuestión Ambiental. Debido a la falta de información respecto del impacto que la minería submarina puede tener en la flora y fauna, se prevén ciertos mecanismos de protección ambiental, a saber:

• Se debe llevar a cabo un informe de impacto ambiental, que requerirá ser puesto a consulta con el Consejo y los estados miembros del ISA y estará sujeto a la obtención de una declaración de impacto ambiental.
• Será necesario una prueba piloto para demostrar que los equipos que se utilizan y su impacto están alineados con el informe de impacto ambiental presentado.
• Hay una serie de hechos que se deben notificar inmediatamente como: deceso de fauna marina, filtración de residuos peligrosos, entre otros.
• Se implementan obligaciones de monitoreo y manejo ambiental continuo hasta el cierre de minas, cuyos resultados deben informarse anualmente.
• Se regula sobre el tratamiento de residuos mineros y el plan de cierre de minas.
• Se establece un fondo de compensación ambiental para financiar acciones de mitigación o reparación por daños al ambiente marino, a los estados costeros o a terceros por incumplimientos de las empresas. La ISA deberá determinar el aporte de cada contratista.
• Se establece un régimen de inspección y cumplimiento, del cual los estados que esponsorean deberán participar activamente, así como un régimen sancionatorio.

8.  Cargas económicas sobre el contratista.

• Fee de aplicación. A pagarse al momento de presentar el Plan de Trabajo para aprobación.
• Canon anual de reporte. El contratista deberá pagar un fee anual a partir de la firma del contrato de explotación.
• Monto fijo anual.  Monto que se debe pagar para cubrir gastos asociados al manejo del contrato de explotación y las tareas de inspección, desde la firma del contrato o desde que se inicia la producción comercial (pendiente de definición).
• Regalías. A partir de la fecha de inicio de la Producción Comercial, el contratista deberá pagar una regalía por el mineral extraído y vendido o extraído sin venta del Área (en principio equivalente a 2% por los primeros 4 años y 6% los años siguientes).
• Tarifa de Ecualización. El contratista, a partir de la fecha en que se haya aprobado su Plan de Trabajo, deberá pagar la tarifa de igualación que se determine. Esta tarifa sigue bajo discusión por los estados miembros, ya que se busca que las empresas dedicadas a minería submarina tengan una carga tributaria similar a la de las empresas que se dedican a minería en tierra. A tal efecto, se están analizando dos modelos: un modelo hibrido, mediante el cual la empresa paga una regalía adicional por sobre la regalía normal si recibe subsidios o exenciones del estado que lo esponsorea o un modelo de “top-up” mediante el cual la empresa debe pagar un 25% adicional sobre las ganancias y todos los pagos realizados a los estados por actividades mineras pueden ser usados como crédito contra este pago.

9. Publicidad. Toda la información ambiental de los proyectos debe ser pública.

10. Consulta Pública. Se requiere un proceso de consulta púbica en diferentes instancias con los estados costeros que se podrían ver afectados por la minería submarina.

11. Otras cuestiones:

• Se regula la relación de la minería con otras actividades comerciales, la no afectación de cables y caños submarinos y la no actividad en zonas de patrimonio cultural submarino,
• Se prevén obligaciones de entrenamiento para nacionales de estados en desarrollo, así como transferencia de tecnología.
• Se prevé la presentación de reportes anuales sobre la explotación.

12. Disputas. El procedimiento de resolución de disputas sobre la interpretación o aplicación de las Regulaciones será el de la UNCLS (Sala de Controversias de los Fondos Marinos del Tribunal Internacional del Derecho del Mar).

El texto actual sigue bajo revisión y negociación entre los estados miembros ya sea por divergencia de opiniones o por falta de información necesaria para avanzar sobre determinados puntos.[9] Uno de los puntos más importantes es la definición sobre el principio de distribución equitativa de los beneficios de la minería submarina entre los estados (equitable sharing of financial and other economic benefits). Respecto de este punto, se busca que luego de deducir de todos los pagos realizados por los contratistas, los gastos administrativos del ISA, las compensaciones a estados costeros, los potenciales gastos de la empresa internacional y el potencial repago a estados de inversiones pasadas, que el saldo restante sea distribuido (i) entre todos los estados o (ii) sea alocado a un fondo global de sostenibilidad del fondo marino. Esto sigue bajo discusión.[10]

Conclusiones

La regulación propuesta por la ISA refleja un esfuerzo por equilibrar los intereses económicos y ambientales, incorporando mecanismos de protección del medio ambiente marino, obligaciones financieras estrictas para los titulares de contratos de explotación y estándares de responsabilidad compartida entre empresas y estados patrocinadores. No obstante, varios puntos clave, como la equidad en el reparto de beneficios y la necesidad de continuar trabajando en los impactos de la actividad en el fondo marino, aún se encuentran bajo negociación. A tal efecto, será interesante ver cómo la ISA avanza en los próximos meses y qué acciones implementan Nauru y los Estados Unidos en cada caso y las medidas que tome la comunidad internacional al respecto, especialmente en consideración de la cuestión ambiental.