En estos días ha dado mucho que hablar la baja de la inscripción de ciertas asociaciones de consumidores del Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores (de la Secretaría de Comercio de la Nación, dependiente del Ministerio de Trabajo y Producción), y los efectos que a raíz de ello se han proyectado en los diversos procesos colectivos en curso.

Por diversos motivos –todos administrativos y que no vienen al caso profundizar- en el año 2018 la Secretaría de Comercio de la Nación ordenó la baja de la inscripción registral de ciertas asociaciones de consumidores. Naturalmente las asociaciones afectadas recurrieron esos actos administrativos, no habiéndose al día de la fecha dictado una resolución al respecto.

Ello ha motivado–en distintos escenarios- planteos reflexivos sobre si la baja de la inscripción registral de una asociación de consumidores –aun cuando dicha decisión ocurra en el seno administrativo y no se encuentre firme- le quita o no legitimación para continuar actuando válidamente en el pleito.

En lo que aquí interesa y en el ámbito exclusivamente nacional, el artículo 55 de la Ley 24.240 establece que “Las organizaciones que tengan como finalidad la defensa, información y educación del consumidor, deberán requerir autorización a la autoridad de aplicación para funcionar como tales (...)”.

En este marco, el inciso b) del artículo 43 de la Ley 24.240 establece que es deber de autoridad de aplicación mantener un Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores, siendo su competencia otorgar la autorización para funcionar a dichas asociaciones. Coincidentemente, el artículo 55 del decreto reglamentario N° 1798/94 de la Ley 24.240 creó el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores, disponiendo la obligatoriedad de la inscripción de dichasasociaciones.

Por lo tanto, existiendo entonces una resolución administrativa que ordena dar de baja la inscripción registral de una asociación de consumidores cabe preguntarse: ¿Puede ésta continuar actuando válidamente en un proceso judicial o administrativo?

Los efectos procesales deberían ser distintos dependiendo de si la resolución que ordenó la baja registral se encuentra firme o no: En el primer caso entendemos que el proceso administrativo o judicial en que interviene la asociación debería suspenderse hasta tanto exista una sentencia firme (aun cuando los actos de la administración gocen de la presunción de legitimidad). El segundo caso es el que presenta ciertas dudas y constituye la cuestión medular que de alguna manera la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“C.S.J.N.”) de alguna manera ha zanjado.

En este sentido, con fecha 26 de diciembre de 2018 la C.S.J.N. declaró inoficioso pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencia acaecidoen un expediente en virtud del cual la parte actora, la asociación “Sepa Defenderse”, fue excluida del Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores[1].

El máximo tribunal entendió que la inscripción registral es un presupuesto necesario para la actuación de la asociación en el ámbito nacional. Concretamente se dijo que “Que es jurisprudencia tradicional de esta Corte que sus sentencias deben ceñirse a las circunstancias existentes al momento de ser dictadas (Fallos: 310:670; 320:2603) y puesto que, según surge de la resolución 265 – E/2016 de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción de la Nación -emitida el 13 de septiembre de 2016-, la asociación “Sepa Defenderse” ha sido excluida del Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores (creado por el art. 55 del Anexo I del decreto 1798/1994), carece de virtualidad un pronunciamiento actual sobre el conflicto de competencia trabado. Ello, en virtud de que, de conformidad con lo resuelto por esta Corte en la causa CSJ 803/2010 (46-A)/CS1 “Asociación Civil DEFENDER y otros c/ Telefónica de Argentina S.A. s/ proceso de conocimiento”, sentencia del 27 de noviembre de 2014, la inscripción en el referido registro es un presupuesto necesario para que las asociaciones de consumidores puedan accionar en el ámbito nacional, en representación de los intereses de usuarios y consumidores”.

Frente a ello, un sector de la doctrina sostuvo que la asociación afectada no tendría legitimación para continuar actuando en un proceso. Se ha dicho al respecto que las asociaciones de consumidores necesitan “una doble autorización: 1) la común, para actuar como asociación con personería jurídica, que otorga el pertinente órgano local de fiscalización y contralor estatal; y 2) la específica, que otorga la autoridad de aplicación de la ley 24.240 (arts. 41, 42 y 56) para actuar conforme a las atribuciones que confiere. Para ello, deben inscribirse en el Registro de Asociaciones de Consumidores que funciona en el ámbito de la Secretaría de Comercio – Dirección Nacional de Defensa del Consumidor. Dicho registro y la correspondencia estatutaria de la entidad respecto a fines relacionados con el derecho de usuarios y consumidores configuran acabadamente la idoneidad del representante del grupo afectado"[2].

También se señaló que: “En esa línea, entendemos que, de no ser esencial el registro, el constituyente no hubiera establecido la obligación de su creación. Es decir, la reforma de 1994 otorgó la legitimación, expresamente sujeta a la obligación de inscribirse, y a la ley, la potestad de reglamentar las exigencias para esa inscripción y su mantenimiento. El fundamento es el interés público que existe sobre la actividad de estas entidades y la verificación de que –a través de requisitos razonables reglamentarios de la registración- los consumidores se encuentren adecuadamente representados y la normativa reglamentaria del registro tenga como objetivo el buen funcionamiento de las entidades, la promoción de la participación ciudadana y la conformación de relaciones de consumo más equilibradas y justas”[3].

Del mismo modo se añadió que: “¿Es entonces la inscripción [en el Registro de Acciones Colectivas] o la vigencia del registro un presupuesto de legitimación?) (…) aclarando que para ser legitimadas activa judicialmente se refiere a las asociaciones constituidas como personas jurídicas, “pero esto no es suficiente, pues para estar legitimadas a este fin deben contar con la pertinente autorización otorgada por la autoridad de aplicación de la ley 24.240 con jurisdicción en el ámbito donde habrá de promoverse la acción”[4].

Parecería que estos lineamiento llevan a considerar una confusión entre los institutos de la personería (legitimación “ad processum”) y la legitimación en sí misma (legitimación “ad causam”). Así se tiene dicho que “Semejante confusión, como veremos más abajo, ha sido una de las fuentes de mayores equívocos doctrinales y jurisprudenciales, y un constante motivo para distinguir en esta materia, lo que es de forma, de lo que es de fondo. Distinción que en honor a la verdad, con las categorías de la legitimación ad processum y ad causam estaba clara, aunque se les aplica idéntico tratamiento procesal”[5].

Siguiendo este razonamiento, si bien la legitimación es distinta de la personería, siendo la legitimación la titularidad de la relación jurídica invocada (nos dice si el actor o el demandado son las personas habilitadas por la ley para asumir esas calidades) y la personeríala representación suficiente de quien comparece en interés de otro (es decir, la capacidad civil para estar en juicio), ésta es en sí es presupuesto necesario para la legitimación.

Suscribiendo en este breve comentario la tesis doctrinal antes citada, el artículo 55 del Decreto 1798/94 ha sumado un requisito para la actuación -y por ende de legitimación activa- de toda asociación de consumidores, que es, además de la autorización para funcionarpor la Inspección General de Justicia (artículo 174 del Código Civil y Comercial), la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores (artículo 55 de la Ley 24.240).

Así, la asociación afectada por una baja registral seguirá existiendo como tal, pero no tendrá ni personería ni legitimación para poder actuar válidamente en un proceso judicial y administrativo porque la autoridad de aplicación ha entendido que no cumple con los fines que a tal efecto ha previsto la ley. Esto sin perjuicio de mencionar que el inciso b) del artículo 57 del Decreto 1798/94 faculta a la autoridad de aplicación a quitar la personería jurídica (societaria) de la asociación que no cumpla con la norma correspondiente.

Un aspecto relevante es la validez de los actos procesales llevados a cabo por la asociación con posterioridad al dictado de la resolución administrativa que ordenó la baja en la inscripción registral y que adquirió firmeza. Pensamos que todos los actos procesales cumplidos por la asociación de consumidores deberían quedar automáticamente sin efecto, retrotrayéndose el proceso al estadio procesal correspondiente. Ello sería, además, una clara manifestación del principio de igualdad de las partes en el proceso (artículo 35, inc. 5, subinc. III del Código Procesal) y del derecho de defensa en juicio de la contraria (artículo 18 de la Constitución Nacional).

Finalmente y ante una resolución administrativa firme que excluya a la asociación del Registro Nacional de Asociaciones de Consumidores, cabe preguntarse cómo continuaría el proceso. A la luz de lo dispuesto en el artículo 52 “in fine” de la Ley 24.240, la acción debería naturalmente ser continuada por el Ministerio Público, en tanto la norma menciona que “En caso de desistimiento o abandono de la acción de las referidas asociaciones legitimadas, la titularidad será asumida por el ministerio público”.

Este punto curiosamente no es abordado en el fallo de la C.S.J.N. en el caso “Sepa Defenderse” antes citado, lo que deja un interrogante sobre cómo deberían continuar estas acciones ante la pérdida de la inscripción registral o bien de la personería jurídica de una asociación de consumidores. Sin duda es un asunto de importancia, lo que ya llevado a que un sector de la doctrina se haya pronunciado al respecto con serios interrogantes[6].

Actualmente en la práctica ya existen asociaciones de consumidores que litigan conjuntamente en un mismo proceso, por lo que no debe descartarse que, ante la baja en la inscripción registral de una, la acción pueda ser continuada por la otra.En este escenario nuevamente quedará en discusión será la validez de los actos procesales llevados a cabo por la asociación afectada con posterioridad a la resolución que la excluyó del registro o que le quitó la personería jurídica.

Estos interrogantes, en definitiva, deberían sumarse al ya presentado –y poco discutido- Anteproyecto de ley de procesos colectivos en el marco del programa Justicia 2020.