Por Santiago Daireaux
Pérez Alati, Grondona, Benites, Arntsen & Martínez de Hoz (h)

La Ley 26.737 de “Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales” (la “Ley de Tierras”) sancionada el 22 de diciembre de 2011 fue reglamentada mediante el decreto 274/2012.

La Ley de Tierras tenía por objeto, por un lado, limitar el dominio o la posesión de tierras rurales por parte de personas extranjeras y, por el otro, llevar a cabo  un relevamiento de las tierras rurales de propiedad o poseídas por extranjeros al momento de la entrada en vigencia de la ley.

En ese sentido, la Ley de Tierras estableció las siguientes limitaciones:

- Se establece el 15% como límite a toda titularidad de dominio o posesión de tierras rurales en el territorio nacional, provincial y departamental o municipal.

- En ningún caso las personas humanas o jurídicas, de una misma nacionalidad extranjera, podrán superar el 30% del porcentual asignado en el punto anterior.

- Los titulares extranjeros no podrán adquirir más de 1.000 hectáreas cada uno, o su equivalente en la zona núcleo a ser establecido por las provincias.

- Los titulares extranjeros no podrán adquirir tierras con cuerpos de agua de envergadura y permanentes.

No es propósito de este artículo realizar un análisis técnico/legal de la Ley de Tierras, ni discutir su dudosa constitucionalidad, sino que intentaremos detallar los inconvenientes que la norma  ha generado tanto en su implementación, así como para la llegada de capitales extranjeros a áreas en las que los mismos son necesarios para el desarrollo de nuestra potencialidad como nación. 

Ya en la génesis de la ley se observa una falla conceptual, toda vez que la misma de alguna manera reconoce que se estaba regulando una situación sobre la cual no se tenía conocimiento al momento de su sanción por el Congreso Nacional. De hecho, como vimos, la ley consideró necesario realizar un relevamiento o censo sobre la cantidad de tierras rurales en manos de extranjeros.

Es decir, la ley regula una situación (la cantidad de tierra poseída por extranjeros a ese momento) sobre la cual los legisladores no tenían ninguna información precisa o fehaciente. Lo lógico hubiera sido empezar al revés, es decir, llevar a cabo un relevamiento y una vez que se contara con dicha información, discutir con todos los actores interesados la necesidad o no de una ley en la materia.

Esa falla resultó en una ley absolutamente restrictiva y quizá hasta innecesaria, ya que el relevamiento concretado a instancias de la norma determinó que la propiedad extranjera de tierras era cercana al 5% a nivel nacional (y en las zona núcleo este porcentaje era menor, alcanzando el 3,5% en Buenos Aires, el 4,2% en Santa Fe y solo el 1,1% en Córdoba), es decir, porcentajes muy bajos o incluso insignificantes.

Y aquí aparece el segundo error de “génesis” de la norma, yerro que fue lamentablemente generalizado en el caso de otras leyes sancionadas durante el gobierno anterior: la falta de una discusión abierta y seria sobre la conveniencia de la ley y su alcance, con todos los actores a los que la ley afectaba. En efecto, la redacción de la ley fue hecha aparentemente por un constitucionalista cercano a la Presidencia, no se autorizó ningún debate con los distintos actores involucrados y posteriormente la ley fue aprobada con mínimas modificaciones en una maratónica sesión inmediatamente antes de finalizar el período de sesiones ordinarias del Congreso.   

Desde el mismo momento de su aprobación, la Ley de Tierras generó una serie de dudas interpretativas que a la fecha no se han clarificado, producto a mi entender de un absoluto desconocimiento del sector por parte de los redactores de la norma. Es por eso que la Ley de Tierras ha generado incertidumbre con respecto a un sinnúmero de situaciones entre las cuales se pueden destacar las siguientes:

• Incertidumbre sobre el máximo porcentaje accionario que un extranjero puede adquirir en una sociedad argentina propietaria de tierras rurales, atento a que en una de sus disposiciones la ley define a las sociedades extranjeras como aquellas cuyo capital social sea de propiedad — en una proporción mayor al 51%— de una persona física o jurídica argentina, y posteriormente en otro apartado del mismo artículo, parecería que bastaría que dicho porcentaje fuera superior al 25% para que la sociedad también sea considerada “extranjera”.

• Tampoco es claro si la Ley de Tierras aplica en casos de cambio de control “aguas arriba”, es decir, indirectos, por encima de los accionistas inmediatos de la sociedad propietaria de las tierras rurales, situaciones que la sociedad local no controla ni puede evitar; o en casos de ventas o fusiones de empresas a nivel global que tengan alguna subsidiaria argentina con tierras rurales, supuestos que normalmente no implican ningún cambio accionario directo en Argentina.   

• Existen también dudas sobre la sanción aplicable en caso de ventas de sociedades que, si bien pueden ser propietarias de tierras rurales, éstas representan una parte menor o insignificante de su activo; en esos casos, no resulta claro si la Ley de Tierras declara nula toda la operación o sólo la venta indirecta de la tierra rural; tampoco es claro en este último caso cómo se aplicaría dicha penalidad (por ejemplo ¿se generaría una obligación de transferir únicamente la tierra afectada pero el resto de la operación queda firme?).

• La situación de las sociedades que cotizan en la bolsa y que son propietarias de tierras rurales también genera incertidumbre; en esos casos no es claro cómo se determina la nacionalidad de sus accionistas, ya que muchas veces la propia sociedad desconoce a los mismos; o qué ocurre con cambios accionarios que están totalmente fuera del control de la sociedad, y de los que la sociedad muchas veces ni siquiera toma conocimiento.

• También resulta incierto saber qué entiende la Ley de Tierras por cursos de agua de envergadura y permanentes, a la vera de los cuales los extranjeros tienen absolutamente vedada la posibilidad de adquirir tierras rurales; la reglamentación libró este punto a la decisión de las distintas reparticiones provinciales de aguas, sin que sea posible determinar cuál es la interpretación prevaleciente o qué reglas deben aplicarse a los efectos de determinar si estamos o no en presencia de un curso de agua de las características detalladas en la Ley de Tierras.  

• Tampoco se sabe qué ocurre en aquellos distritos en donde se encuentra excedido el cupo legal del 15%; ¿en esos casos es necesario esperar una venta por parte de un extranjero para liberar el cupo?

A pesar de que la Ley de Tierras Rurales fue sancionada hace más de cuatro años, la  mayoría de estas dudas persisten a la fecha.. Existe un único decreto reglamentario –que no aclara prácticamente ninguna duda—y una única Disposición Técnico Registral, emanada del Registro de Tierras Rurales. Todo ello  genera situaciones de incertidumbre para aquellos extranjeros que quieren invertir en el sector.

Asimismo, la Ley de Tierras genera una serie de complicaciones a la hora de realizar transacciones en donde el target tiene tierras rurales, pero dicho activo no es el activo principal; en muchos de estos casos las tierras rurales son generalmente una parte ínfima o menor del activo a comprar, ya que sirven para proveer insumos (en casos de integración vertical) o para ubicar plantas u depósitos. Atento la gravedad de las sanciones previstas en la Ley de Tierras y las dificultades para obtener la aprobación (por ejemplo en aquellos municipios en donde la cuota de extranjeros está excedida o en caso de compradores que ya están excedidos del límite), es preciso desarrollar estructuras novedosas y complejas (por ejemplo, la necesidad de substraer el activo con todas las complicaciones impositivas y de logística implicadas), generándose trabas totalmente innecesarias a transacciones altamente beneficiosas para el país.

En virtud de la sanción de la Ley de Tierras, el sector del agro se encontró casi de la noche a la mañana con una muy fuerte restricción para su desarrollo, sobre todo en aquellas zonas en donde es evidente que son necesarias grandes inversiones para el desarrollo de la tierra, las que generalmente los propios argentinos son reacios a realizar (por ejemplo el desarrollo de toda la zona del valle medio del Rio Negro, con el agravante de que por ser zonas costeras de un curso de agua de envergadura y permanente, la prohibición de adquisición del dominio o posesión por parte de extranjeros es total) .

Adicionalmente, muchas industrias que necesitan una integración vertical para proveerse de insumos fundamentales para su producción (p.ej. la industria forestal y vitivinícola) vieron fuertemente afectada su capacidad de expansión, atento a que en muchos casos estas industrias están dominadas por jugadores extranjeros que ya tenían a la entrada en vigencia de la ley un cupo de tierras en exceso de lo permitido por la ley, y en consecuencia se les coartó su posibilidad de crecimiento.

Es cierto que la Ley de Tierras fue aprobada por la mayoría de las bancadas del Congreso (con la excepción del Pro); pero a mi entender, las consecuencias negativas que iba a generar la ley (y que de hecho generó, tal como la desaparición de inversiones de envergadura en el sector en los últimos años) no fueron en su momento evaluadas o tenidas en cuenta, debido a la falta de un debate nacional sobre el tema. Es preciso destacar que muchos de los representantes de las provincias más afectadas por la ley (aquellas provincias con más potencial de tierras para desarrollar) también votaron a favor de la misma, sin advertir, en mi opinión, que estaban coartando la posibilidad de atraer inversiones para sus distritos.

Consecuentemente, creo que la sociedad argentina necesita reabrir el debate sobre este tema, involucrando a todos los actores, a fin de discutir de manera abierta y racional si en nuestro país –que precisa urgentemente inversiones- tiene sentido imponer restricciones respecto a la propiedad de la tierra y en su caso qué tipo de restricciones serían las apropiadas.

Por ejemplo, ¿es razonable imponer restricciones en áreas que necesitan una gran inversión para su desarrollo, cuando no hay argentinos dispuestos a hacer esas inversiones?;¿Vale la pena imponer restricciones a industrias que usan la tierra para obtener su insumo principal y consecuentemente no pueden expandirse por verse impedidas de crecer verticalmente? A mi entender estas restricciones no tienen ningún sentido, salvo por criterios chauvinistas o nacionalistas que han sido dejados de lado por las sociedades desarrolladas hace ya mucho tiempo.

Por otro lado, tampoco es racional que se permitan inversiones de capital extranjero en el área de recursos naturales (minería, petróleo, gas, energía eólica), áreas en donde Argentina está activamente buscando inversores, y se impongan restricciones a la actividad agropecuaria y forestal, sectores en los que nuestro país tiene ventajas competitivas para captar ese tipo de inversiones.

Evidentemente esta contradicción no tiene ninguna razón de ser.

Se podría argumentar que para realizar inversiones no es necesario poseer o ser propietario de la tierra, existiendo la posibilidad de alquilar la misma para producir; esto puede ser verdad en la pampa húmeda, pero en aquellos lugares en donde es necesario desarrollar la tierra, serían necesarios muchos años para amortizar la inversión, lo que hace muy difícil que dicha inversión se realice si no se es propietario de la tierra.

Considero que pasados más de cuatro años de la entrada en vigencia de la Ley de Tierras, es necesario reabrir el debate acerca de la problemática de la propiedad extranjera de la tierra; a mi entender, la norma, tal como está redactada, para lo único que ha servido es para crear incertidumbre y desconfianza y para retrasar o impedir genuinas inversiones productivas en sectores en los que las mismas son necesarias.

En definitiva: si consideramos a la inversión extranjera no como un disvalor, sino como un elemento importante para la generación de puestos de trabajo y creación de valor agregado en el país, la necesidad de adecuar la Ley de Tierras a este nuevo escenario es imperiosa.