Conforme lo determina la ley, periódicamente, el Código Urbanístico (CUR) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se debe adaptar luego de un diagnóstico colectivo, logrado a través de la participación de vecinos, profesionales, entidades especializadas y legisladores en diversas reuniones.

Así las cosas, la Legislatura porteña aprobó en segunda lectura de forma definitiva el Proyecto de Ley N.º 2120-J-2024 (Despacho N.º 926/2024).

El nuevo Código pretende proteger la identidad de los barrios al buscar un equilibrio en la altura de los edificios dentro de cada manzana, y también procurará revertir los grandes desarrollos inmobiliarios en las avenidas con infraestructura de servicios adecuada.

En ese sentido, la nueva normativa expande los espacios libres en cada manzana, promoviendo áreas más permeables que facilitan la entrada de aire y luz solar, y favorecen la calidad ambiental de los barrios.

El nuevo Código establece un sistema de incentivos para fomentar el desarrollo constructivo en la zona sur, históricamente relegada. De este modo, quienes edifiquen viviendas en áreas específicas de esa zona podrán aprovechar su capacidad constructiva en ciertos corredores de la zona norte. Constitución, Flores y Nueva Pompeya: barrios prioritarios en la nueva ley. Los barrios de Constitución, Flores y Nueva Pompeya serían los prioritarios en la nueva ley, con el objetivo de encontrar soluciones específicas a problemas locales.

El novel texto reemplazará a la versión del 2018. Según se desprende del mismo, regirán en la Ciudad más limitaciones a las alturas máximas en barrios residenciales. Y sumará una nueva herramienta que posibilitará a los desarrolladores levantar metros en zonas de alta densidad si invierten en barrios del sur.

La reforma llega después de una primera sanción de parte de la Legislatura, ocurrida a finales de septiembre con votos de los legisladores del oficialismo y aliados. También, fue abordada en una audiencia pública de ocho jornadas en la cual los referentes barriales expresaron su desacuerdo con algunas de las medidas incluidas en la nueva redacción.

Por definición, el Código “ordena el tejido urbano, la edificabilidad, los usos del suelo y la protección patrimonial e identidad”, entre otros aspectos, tanto de los espacios públicos como los privados. A mediados de año, el gobierno porteño planteó modificaciones al entender que se necesitaba “una densidad mejor distribuida y un desarrollo urbano más equilibrado”.

“Pulmón de manzana”

El ajuste busca mitigar los efectos de aquella normativa que estandarizó las alturas permitidas para las construcciones en todos los barrios, con lo que multiplicaron edificios en zonas de casas bajas. Y recuperar el denominado “pulmón de manzana” como superficie verde absorbente y que fue reducido notablemente como requisito de la planificación urbana seis años atrás.

En la redacción final del proyecto fueron incorporadas de una manera más potente herramientas que estaban imprecisas en la primera sanción. Entre ellas, se destacan la capacidad constructiva adicional (CAC), la creación de áreas de desarrollo prioritario y zonas de promoción de espacios verdes, el límite a altura de 9 metros a las construcciones en los más de 400 pasajes y la incorporación de lineamientos para la reurbanización de barrios populares.

De este modo, la capacidad constructiva adicional fomentaría el equilibrio urbano a través de la revitalización de áreas en el sur de la ciudad a partir de un estímulo a los desarrolladores para que inviertan en esas zonas, a las que denomina como “emisoras de metros”, y reciban –como contraprestación– beneficios para emprender proyectos inmobiliarios en polígonos con más densidad urbana o “receptores de metros”.

A diferencia del tratamiento del proyecto en septiembre pasado, en esta oportunidad fueron localizadas las áreas específicas “emisoras” en los barrios de La Boca, Pompeya-Parque Patricios, Constitución, Barracas, Villa Lugano y en la Villa Olímpica.

Como beneficiarios de metros también figuran quienes lleven adelante obras de puesta en valor de inmuebles que están catalogados por su valor patrimonial, pero que registran daños o abandono de la estructura debido al costo que requiere el mantenimiento de este tipo de edificaciones antiguas. Allí, prevé intervenciones como restauraciones y readecuaciones tecnológicas.

En igual sentido, considera como emisores de metros a los propietarios de parcelas “destinadas a estacionamientos de una sola planta, cubiertos o descubiertos o de lotes baldíos” que cedan al gobierno porteño la titularidad para convertirlos en “nuevos espacios verdes de uso público”. La idea es que ello se aplique para la creación de áreas de promoción de espacios verdes en los barrios de San Nicolás, Monserrat, Balvanera, San Telmo, Almagro y Santa Rita.

Principales cambios:

• Modificaciones en las alturas y profundidad de construcción

Se reorganizaron las Unidades de Sustentabilidad de Altura Baja (USAB), vale decir, las categorías de planeación urbana que promueven el desarrollo sostenible en áreas de baja altura (se trata de edificaciones de hasta 14,60 metros).

En esa línea de acción, se hicieron ciertas modificaciones en las categorías USAB 1 y USAB 2, como la reacomodación de las zonas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que pertenecen a estas categorías. Además, se les recortó la profundidad y altura, ya que USAB 1 será hasta 12 metros y USAB 2 hasta 14,60 metros, y en ambas se podrá construir hasta la línea de frente interno.

Asimismo, se introdujo la categoría USAB 0, que englobará a los barrios que tienen una identidad muy marcada y donde la capacidad constructiva se restringirá más (hasta nueve metros, y también hasta la línea de frente interno).

En el norte de la Ciudad, barrios como Palermo, Colegiales y Saavedra obtuvieron una fuerte baja de alturas con el incremento de la presencia de USAB 1 y en menor medida de UASB 2.

Por su lado, en el oeste de la Ciudad, se ve mucho USAB 0 y USAB 1, los barrios que más cambios tuvieron fueron Chacarita, Villa Pueyrredón, Villa Devoto y Villa del Parque, en menor medida Villa Urquiza y Coghlan.

En el sudoeste, es muy fuerte la aparición de USAB 0, en Monte Castro, Villa Santa Rita y Villa Real.

En el centro de la Ciudad, Caballito, Almagro y Villa Crespo, no recibieron grandes cambios, lo mismo que el centro-este.

En el sur de la Ciudad se expandió muy fuerte la baja de altura, sobre todo en los USAB 0 en Villa Luro, Parque Avellaneda, Parque Chacabuco y Nueva Pompeya.

(ii) Centros libres de manzanas

Otros cambios introducidos en el Código se orientan a recuperar los centros libres de manzanas en las zonas USAB, que son los espacios de suelo verde absorbente que habían sido modificados en el código vigente desde 2018, pasando, en ese momento, de un cuarto a un tercio. En las USAB 1 y 2 permitían construir hasta la línea interna de basamento, pero ahora esto se reducirá a la línea de frente interno.

En palabras del desarrollador Arq. Damián Tabakman: “Si tomás una manzana de 100 metros de largo, podías darle una profundidad de 33 metros –un tercio y, en algunos casos dos tercios-, pero ahora esto se baja a 25 metros en parcelas centrales y a 16 metros en áreas de esquina, con lo cual se puede construir menos profundo”. Como consecuencia, se agrandará el pulmón de la manzana, ya que, al achicarse la superficie que se puede construir ahí, lo que queda vacío es mayor.

El nuevo código busca recuperar los centros libres de manzanas en las zonas USAB.

• ¿Qué es la capacidad constructiva adicional?

   

Se incorporó con la reforma, la herramienta denominada como “capacidad constructiva adicional”, que había sido propuesta en la primera sanción: se trata de una medida que establece que, a cada metro que se construya en ciertas zonas, se permitirá sumar más superficie y altura en proyectos en otros lugares de la ciudad, superando lo permitido por la norma. 

Esta medida aplica para varios casos:

Los desarrolladores que inviertan en los barrios de La Boca, Pompeya-Parque Patricios, Constitución, Barracas, Villa Lugano y en la Villa Olímpica -“zonas emisoras de metros”- recibirán como contraprestación beneficios para emprender proyectos inmobiliarios en polígonos “receptores de metros”. Entre esos beneficios, está el ganar más capacidad constructiva en determinados lugares en el norte de la Ciudad. Una de las fuentes consultadas ejemplifica detallando que en la Avenida Cabildo se podrán alcanzar los 23 pisos de construcción -hoy son 14- en casi toda su extensión.

También serán beneficiarios de metros o de mayor capacidad constructiva en ciertas zonas aquellos desarrolladores que lleven adelante restauraciones o puestas en valor de inmuebles catalogados por su valor patrimonial.

Se considera, adicionalmente, como emisores de metros a los propietarios que cedan terrenos al Gobierno de la Ciudad (parcelas “destinadas a estacionamientos de una sola planta, cubiertos o descubiertos o de lotes baldíos”) en los barrios de San Nicolás, Monserrat, Balvanera, San Telmo, Almagro y Santa Rita -zonas de la ciudad más densas- para crear “nuevos espacios verdes de uso público” en esas áreas. De esta forma, al ceder esos metros, se aumenta la capacidad constructiva del propietario en otro sector de la Ciudad.

Aquellos que cedan terrenos en San Telmo podrán ganar metros construibles en otras zonas de la Ciudad de Buenos Aires.

Originalmente, en la primera sanción del Código, sólo los metros adquiridos mediante esta herramienta podían incorporarse luego para incrementar la altura permitida en otras zonas de la Ciudad. Ahora, se va a poder alcanzar la altura máxima excepcional de hasta 23 plantas redistribuyendo la edificabilidad que ya contabas y adquiriendo menos superficie con la herramienta.

Por ejemplo, para hacer nueve pisos extras en la zona norte de la Ciudad se tenía que comprar o construir nueve pisos en el sur; ahora se podrá comprar uno sólo en el sur y con eso basta para alcanzar los 23 pisos en el norte; además, se agregó la posibilidad de intervenir con mejoras en edificios protegidos y poder desbloquear así altura en el norte. Esto llevará, sin duda, a que se continúen priorizando construcciones premium y se evite promocionar desarrollos de vivienda local.

Entre otro de los cambios introducidos, se implementó limitar a nueve metros la altura las construcciones que se hagan en los más de 400 pasajes de la Ciudad. Paralelamente, se establecieron lineamientos para la reurbanización de barrios populares, entre ellos, el reconocer cuáles son los barrios vulnerables de la Ciudad.

Como dijimos, entre las principales novedades, se incluyen la Capacidad Constructiva Adicional (CAC), la creación de áreas de desarrollo prioritario y zonas para promover espacios verdes, el límite de altura de 9 metros en más de 400 pasajes y nuevos lineamientos para la reurbanización de barrios populares.

El objetivo es equilibrar el desarrollo urbano, atraer inversiones y generar mejoras concretas donde más se necesitan. La incorporación de más espacios verdes responde a la necesidad de mejorar la calidad ambiental en una ciudad altamente densificada. Esto contribuye a reducir las “islas de calor”, mejorar la calidad del aire y ofrecer lugares de esparcimiento accesibles para los vecinos.

La CAC es una herramienta para equilibrar el desarrollo entre el norte y el sur de la ciudad. Funciona así: los desarrolladores que construyan en zonas del sur, llamadas “emisoras de metros”, reciben permisos para construir más metros cuadrados en áreas del norte, conocidas como “receptoras de metros”, que tienen mayor densidad y valor inmobiliario. Esto incentiva las inversiones en el sur mientras se controla el crecimiento en otras zonas.

A diferencia de la versión anterior, ahora se definieron las áreas “emisoras” específicas, que abarcan barrios como La Boca, Pompeya-Parque Patricios, Constitución, Barracas, Villa Lugano y la Villa Olímpica.

Esta modificación del CUR podría potenciar estas áreas, embellecerlas y aumentar el valor tanto de las viviendas que se construyan como de las ya existentes.

Los propietarios de terrenos vacíos o estacionamientos de una sola planta pueden entregarlos al gobierno porteño para convertirlos en plazas y espacios verdes públicos. Esto beneficiaría a barrios como San Nicolás, Balvanera o San Telmo, aumentaría las áreas verdes y mejorará la calidad de vida de los vecinos.

Por otra parte, quienes realicen obras para restaurar y poner en valor inmuebles catalogados (ya se habían resguardado bajo protección patrimonial definitiva más de 4.300 inmuebles anteriormente) por su valor patrimonial también serán beneficiarios.

Esto incluye intervenciones como restauraciones y mejoras tecnológicas en edificaciones antiguas que presentan daños o abandono, debido al elevado costo de su mantenimiento.

La nueva normativa aumenta los espacios libres en cada manzana para permitir una mejor circulación de aire y más luz solar. Esto ayuda a mejorar la calidad ambiental y a crear barrios más saludables y agradables para vivir.

El recientemente aprobado Código incluye un sistema de incentivos para impulsar la construcción en el sur de la ciudad, una zona históricamente relegada. Quienes construyan viviendas en áreas específicas del sur podrán usar esa capacidad para desarrollar proyectos en corredores designados del norte.

El ajuste busca corregir los problemas generados por la normativa de 2018, que permitió más edificios altos en barrios de casas bajas. También busca recuperar, como hemos visto supra, el “pulmón de manzana”, es decir, áreas verdes dentro de cada cuadra que ayudan a absorber agua y mejorar el entorno, algo que se había reducido hace seis años.

Alturas y edificación

Se establece un Área de Desarrollo Prioritario Sur, delimitada al sur de la avenida San Juan (la zona oeste de CABA se divide entre ambos radios), que incluye polígonos emisores de Capacidad Constructiva Adicional (CAC).

Esta modificación del CUR llega en un momento en donde el alza de los costos para edificar obliga a hacer bien la ecuación financiera para tener éxito con el desarrollo inmobiliario.

En ciertas avenidas, como Córdoba, Juan B. Justo, Rivadavia, Cabildo y Alberdi, se definen corredores donde se puede usar la capacidad constructiva obtenida en zonas del sur. Este esquema permite aprovechar los metros adicionales generados por nuevas obras o restauraciones en áreas específicas, mejora el sur y controla el crecimiento en otras partes de la ciudad.

Un impacto significativo se observará en las zonificaciones de las llamadas Unidades de Sustentabilidad de Altura Baja (USAB).

Recordemos que la regulación ahora transformada en ley fija alturas máximas de 14,60 metros para USAB 2, 12 metros para USAB 1 y 9 metros para la nueva categoría USAB 0. Además, elimina los retiros y reduce la construcción hasta la Línea de Frente Interno, reemplaza la normativa anterior sobre basamentos.

Desde otra óptica se dijo: “Quedó al descubierto con la aprobación de este proyecto de ley que el principal interés del GCBA al impulsar el ‘ajuste’ del Código Urbanístico era conseguir herramientas urbanísticas para facultar al Ejecutivo a autorizar discrecionalmente torres y excepciones inmobiliarias por toda la ciudad. Por este motivo, todos los intereses de Jorge Macri quedaron concentrados en la herramienta “capacidad constructiva adicional”.

“Por lo tanto, ante cada una de las necesidades planteadas por la ciudadanía, el oficialismo buscó la forma de que resultaran ser la justificación de la nueva máquina jurídica de excepciones inmobiliarias: la capacidad constructiva adicional.” ( en Clinc, caja. Una nueva herramienta para la voracidad del desarrollo inmobiliario por la Ing. María Eva Koutsovitis y el Abog. Jonatan Baldiviezo, Diciembre 15, 2024, El Cohete a la Luna).

Cabe memorar que en la primera lectura (antes de la audiencia pública) se estableció que la Legislatura de la CABA determinaría los polígonos emisores y los corredores y/o polígonos receptores y que esta determinación no quedaría en cabeza del Poder Ejecutivo ni se realizaría una aprobación generalizada de parcelas y polígonos por toda la ciudad.

Textualmente, en el artículo 79 del proyecto aprobado en 1.ª lectura se dispuso:

 “10.1.2.1. Proyectos Emisores dentro del Área de Desarrollo Prioritario Sur. (…) La Legislatura determina los polígonos emisores y su prioridad para emitir capacidad constructiva en función de indicadores económicos, urbanísticos y sociales, que son informados por el Poder Ejecutivo”.

 “10.1.3. Parcelas Receptoras de C.C.A.

La Legislatura determina los corredores y/o polígonos receptores y su prioridad para recibir capacidad constructiva en función de indicadores económicos, urbanísticos y sociales, que son informados por el Poder Ejecutivo”.

Esto implicaba que, cuando la Legislatura determine los polígonos y parcelas emisoras y receptoras, la ciudadanía tendría la posibilidad de debatir sobre la determinación de estos polígonos y parcelas porque deberían hacerse a través de un nuevo proyecto de ley y su correspondiente audiencia pública.

La ciudadanía no tenía forma de anticipar cuáles serían las parcelas emisoras y receptoras porque expresamente la Legislatura había dispuesto que serían determinadas a futuro. Y como la Legislatura las determinaría, la única forma de hacerlo sería a través de nuevos proyectos de ley que deberían cumplimentar a su vez el procedimiento de doble lectura con audiencia pública incluida.

Ahora nos encontramos con que, - manifiestan los detractores de las modificaciones” - en el texto votado en segunda lectura, se incorporaron polígonos y corredores emisores y receptores imposibles de ser anticipados por todos aquellos que se inscribieron y participaron en la audiencia pública. 

Otra cuestión es que se autorizan torres en cientos de parcelas receptoras en varios corredores. Se estaría hablando de la aprobación de la equivalencia de cientos de los llamados “convenios urbanísticos” y excepciones –aprobados en la anterior Administración de la Ciudad y que tanto debate produjeron- de una sola vez.

Por lo tanto, con la aprobación de este texto se incumpliría el requisito de la audiencia pública previa con relación a las incorporaciones de esta modificación normativa relacionada con las parcelas y polígonos emisores y receptores de la capacidad constructiva adicional.

Y esto constituye una violación del derecho a la participación ciudadana. El constituyente consideró tan relevante la observancia del procedimiento de doble lectura para la sanción de las leyes que expresó: “Ningún órgano de gobierno puede conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera estas son nulas” (art. 90, último párrafo, CCBA), opinaron Koutsovitis y Baldiviezo (ver artículo citado más arriba).

Incluso en la aprobación de la 1.ª lectura no existió ningún mapa de polígonos y parcelas de la capacidad constructiva adicional. Ahora el texto aprobado definitivamente incorpora un mapa al atlas del Código Urbanístico inexistente antes de la audiencia pública.

En la causa caratulada “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad y Otros c/ GCBA y Otros s/Amparo – Ambiental”, Expte. N.º 118056-2023/0, Aurelio Luis Ammirato, juez de 1.ª Instancia en lo CAyT, expresó: “La regulación constitucional de este procedimiento (doble lectura) permite inferir que después de la celebración de la audiencia pública la Legislatura puede modificar el proyecto para mejorar las soluciones normativas proyectadas previamente y consideradas en la primera lectura y en la audiencia, o para recoger observaciones o propuestas efectuadas en esta última. Pero no puede, en cambio, considerar aspectos no sometidos previamente al debate legislativo y de los habitantes, ya que de lo contrario se contraviene abiertamente el propósito tenido en mira al instituir la doble lectura, en tanto de esa manera la apertura a la discusión pública se vuelve ilusoria y meramente aparente. 

Si en la segunda lectura la Legislatura contase con absoluta libertad regulatoria, al margen de la primera lectura y de la discusión llevada a cabo en la audiencia:

a) la participación pública sería solo figurativa (ya que los habitantes deben poder conocer y opinar sobre aquello que los legisladores debaten, y no sobre algo distinto); y

b) lo mismo daría mantener o derogar el procedimiento de doble lectura diseñado por el constituyente, ya que no promovería una participación significativa y eficaz de los habitantes.

Así es que tal alegación pone en juego el cumplimiento formal y solo aparente, o bien la observancia real y sustantiva del procedimiento constitucional para las leyes de doble lectura. En casos como este, más que el criterio de la Legislatura —que por supuesto puede ser correcto— lo que ha de prevalecer es el acatamiento total a las exigencias constitucionales”.

Con estos antecedentes jurisprudenciales, es de avizorar que en el futuro se iniciarán acciones judiciales cada vez que el GCABA autorice torres utilizando la capacidad constructiva adicional. 

Por ello, deviene el interrogante si, en definitiva, allende los aparentes avances en el texto legal, no se provocarán nuevos daños a la adecuada planificación urbana participativa. 

En breve, veremos los resultados.