En el día de ayer 11 de setiembre de 2019, la Cámara de Representantes aprobó la Ley de Gestión Integral de Residuos. Este proyecto que fue remitido en junio de 2018 por el Poder Ejecutivo, plantea un nuevo escenario en la materia con importantes cambios para todos los actores y operadores.

El propósito orientador de la ley es la minimización de la generación de residuos a través de la búsqueda de la eficacia en los procesos productivos, fomentando en forma subsidiaria la reutilización y la valorización a través del reciclaje. En la escala de posibilidades siguen la valorización energética y otras formas de valorización de residuos. La última opción en todo caso será la disposición final la que deberá realizarse tratando de mitigar o compensar los impactos ambientales negativos.

Se incorporan nuevos productos gravados por IMESI, como forma de financiar la implementación de los programas de gestión de residuos.

La Nueva Ley alcanza a todos los residuos cualquiera sea su tipo y su origen, a excepción de los residuos radiactivos y de los residuos generados en la exploración o explotación minera, cuando puedan ser gestionados en el sitio en donde se desarrolla la actividad minera.

La ley comprende los residuos sólidos o semisólidos, así como aquellos en fase líquida o gaseosa, que por sus características fisicoquímicas no puedan ser ingresados en los sistemas tradicionales de tratamiento de vertidos o emisiones.

En la clasificación de residuos que hace la ley, se definen como residuos especiales entre otros: Art. 5° Lit H) “1) los residuos de envases y embalajes cualquiera sea su origen o función. 2) otros residuos plásticos distintos a envases y embalajes”.

El principio general en materia de responsabilidad por el que ha optado la ley es el de responsabilidad del generador, asociado al concepto de contaminador-pagador. En este sentido establece que todo generador de residuos de cualquier tipo será responsable de la gestión de los mismos en todas las etapas, salvo las excepciones que establezca la ley (art 7).

Esta responsabilidad se extiende en el caso de fabricantes e importadores de residuos especiales, más allá de su entrega al comerciante o consumidor. En este punto se adopta una modalidad de responsabilidad que se conoce como Responsabilidad Extendida y que se regula en el art. 41. (Responsabilidad extendida).-“ Se establece la responsabilidad extendida del fabricante e importador en la gestión de los residuos especiales, salvo en aquellos casos en que, según lo previsto en esta ley, sean gravados por el Impuesto Específico Interno los productos a partir de los cuales se generan”.

Este artículo fue uno de los más analizados en el trámite parlamentario y el que más discusiones generó, dado el aumento de la carga tributaria involucrada, la eventualidad de aumento de costos para el consumidor final y la obligatoriedad del sistema aún frente a opciones de reciclado o valorización que pudieran asumir los fabricantes e importadores.

Modificaciones tributarias incluidas en la Nueva Ley

Con la Nueva Ley se establecen importantes cambios en el IMESI, quedando su implementación a la espera de que el Poder Ejecutivo apruebe el decreto que establezca los montos y alícuotas del IMESI que serán aplicables y las condiciones para obtener crédito fiscal.

Pasa a estar gravada por IMESI la primera enajenación a cualquier título y la afectación al uso propio, realizadas por los fabricantes e  importadores de los siguientes bienes, cuyo monto fijo por unidad enajenada o la tasa de IMESI la fijará el Poder Ejecutivo, con los límites máximos que se mencionan a continuación en cada caso:

A. Envases, excluidos los del literal B siguiente.

El IMESI se establecerá sobre la base de un monto fijo por unidad física enajenada, con un máximo de 10 Unidades Indexadas (“UI”, al día de hoy $ 4,2665 la UI) por kilogramo.

B. Otros productos, para lo que se prevé las siguientes tasas máximas que se aplicarán sobre el precio de venta (sin impuestos) del fabricante o importador:

• Bandejas y cajas descartables utilizadas para contener productos: 180%
• Film plástico: 20%
• Vasos, platos, cubiertos, sorbetes y demás vajilla o utensilios de mesa descartables: 180%
• Bolsas plásticas de un solo uso para transportar y contener bienes: 180%

El Poder Ejecutivo podrá fijar tasas y montos diferenciales considerando el tipo de material, volumen, peso, factibilidad de reciclado y el impacto ambiental asociado a los distintos productos.

En aquellos casos que el fabricante o importador enajene a un distribuidor más del 25% de las ventas totales mensuales de los bienes de un mismo numeral, o cuando sin alcanzar dicho porcentaje el fabricante o importador y el distribuidor sean entidades vinculadas, el monto imponible será el precio de venta del distribuidor.

Por otra parte, la Nueva Ley  prevé que en la importación de bienes envasados, estarán gravados por IMESI los envases que los contengan, según lo que establezca el Poder Ejecutivo.

Este impuesto tendrá carácter definitivo y se determinará como  un monto fijo por unidad física importada, con un valor máximo de 10 UI por kilogramo.

Por último, se prevén dos situaciones en las que el Poder Ejecutivo podrá otorgar crédito fiscal:

• A los fabricantes e importadores que utilicen envases retornables para la comercialización de bienes y siempre que se acredite la retornabilidad de los envases a través de certificados emitidos por la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).

   

• A las entidades que implementen sistemas de recolección o reciclaje de los bienes mencionados en los literales A y B anteriores, quienes deberán acreditar la efectividad de esos sistemas a través de certificados emitidos por DINAMA.

   

El monto del crédito fiscal no podrá superar el IMESI correspondiente a los envases retornables o de los bienes descartables que se recolecten o reciclen.

Convivencia de la Nueva Ley con la Ley de Envases

En la redacción original del proyecto de ley, se establecía expresamente la derogación de la Ley de Envases No. 17.849 sustituyendo el mecanismo de gestión y la tasa que las empresas pagan al fideicomiso que funciona en el ámbito privado. Sin embargo esto no fue recogido en el texto aprobado.

Como mencionamos anteriormente la Nueva Ley incorpora algunos productos gravados por IMESI y excluye la responsabilidad extendida  en “aquellos casos en que, según lo previsto en esta ley, sean gravados por el Impuesto Específico Interno los productos a partir de los cuales se generan”.

En el caso de Envases el IMESI se determinará sobre la base de un monto fijo por unidad enajenada, cuyo valor máximo será de 10 UI por kilogramo.

Es decir que a priori conviven dos sistemas que se oponen: la obligación que se impone en los arts. 4º y 5º  de la ley 17.849 quedaría vigente (Fideicomiso CIU) y por otro lado, se impondría un IMESI a los mismos envases que se ordena gestionar.

Sin embargo, debemos entender que el art. 6 de la Ley de envases también continúa vigente y habilita la concreción de Planes Alternativos de gestión. Y por otro lado, la Nueva Ley prevé  que los fabricantes e importadores, si bien tendrán que pagar el IMESI que corresponda, podrán implementar sistemas de recolección o reciclaje de cualquiera de los bienes gravados por IMESI o sistemas que acrediten la retornabilidad de los envases retornables, que les habilite el recupero del IMESI a través del crédito fiscal previsto en la Nueva Ley.

Es decir que, si la reglamentación de la Nueva Ley lo habilita, se podrá optimizar el costo tributario mediante la implementación de planes adecuados para la gestión de los Envases.

(Planes de gestión Art. 6 Ley de envases).- “Los planes de gestión de los residuos de envases y envases usados referidos en el artículo anterior, deberán prever en su ámbito de aplicación, el cumplimiento de los objetivos de reducción, retornabilidad, reciclado y valoración, en los porcentajes y plazos que se establezcan.

Dichos planes podrán incluir sistemas voluntarios de retornabilidad, instrumentos de promoción de la misma y también el establecimiento de mecanismos de cobro de una cantidad individualizada y uniforme para todos los comercios de plaza, como depósito o seña, por cada envase que sea objeto de la transacción.

Para la aprobación de los planes de gestión, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente tendrá en cuenta sus posibilidades de integración con otros existentes o a crearse, tendiendo a la conformación de sistemas integrados para envases similares y compatibles. En todo caso se favorecerán adecuadas condiciones de competencia, considerando de manera especial a las pequeñas y medianas empresas”.

Fondo Nacional de Gestión de Residuos

Se autoriza al poder ejecutivo a constituir un fideicomiso de administración según lo establecido por la Ley Nº 17.703, de 27 de octubre de 2003, que se denominará Fondo Nacional de Gestión de Residuos (FONAGRES), con el objeto de financiar los programas de gestión de los residuos especiales y apoyar el mejoramiento de la gestión de residuos por los gobiernos departamentales.

A este fideicomiso serán transferidas las sumas recaudadas por concepto del incremento de IMESI.

Plazo de adecuación

Finalmente señalamos que la Nueva Ley establece un plazo máximo para la adecuación de los distintos sujetos involucrados en la cadena de comercialización de residuos a lo establecido en la presente ley y su reglamentación, será de tres años desde la entrada en vigencia de esta ley (art 29).

Mensaje al Poder ejecutivo

Es de interés señalar que junto con la aprobación de la Ley, se aprobó la siguiente minuta de comunicación con el voto de todos los Diputados presentes para que el PE tenga en cuenta a la hora de la reglamentación:

 “La Cámara de Representantes solicita al Poder Ejecutivo tenga presente en la reglamentación de la ley sobre gestión integral de residuos los siguientes asuntos:

1) Que se promuevan especialmente los sistemas de retornabilidad de los envases, que se privilegie en el tratamiento fiscal al envase de vidrio frente a otras opciones, sin que afecte al envase nacional frente al importado, que los fondos recaudados por IMESI a los productos definidos en el artículo 42 se destinen en su totalidad al FONAGRES evitando que puedan quedar indiscriminados en la rentas generales del Estado.”