A través de la Ley N° 6656/2020 (la “Convención”), Paraguay introdujo a su ordenamiento jurídico interno la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (“MAAC”). Como resultado, el intercambio de información entró en vigor el 1 de enero de 2022, con algunas excepciones. Rodolfo G. Vouga, Horacio Sánchez Pangrazio y Andrés Vera, de Vouga Abogados, comentan cómo se está aplicando la implementación de la Convención en Paraguay y qué esperar próximamente.

El intercambio de información ha venido desarrollándose significativamente a nivel mundial, y Paraguay se suma a una red de 147 jurisdicciones que pueden solicitar y recibir información con fines fiscales a través de la incorporación de la Convención a su ordenamiento jurídico. No obstante, es fundamental considerar las reservas formuladas por Paraguay al MAAC para entender qué tipo de información puede ser intercambiada y bajo qué modalidades. Además, se comentan algunas de las reformas legales que Paraguay realizó para preparar su ordenamiento jurídico para el intercambio de información.

• Antecedentes a la Convención 

La asimetría de información entre las autoridades fiscales y los contribuyentes siempre ha sido un problema importante para los Estados a la hora de recaudar impuestos, especialmente desde que la economía mundial se ha globalizado. Los contribuyentes pueden operar en todo el mundo mientras que las autoridades fiscales se limitan a sus respectivas jurisdicciones y dependen principalmente de la información que pueden obtener de sus instituciones locales. Sin embargo, un nuevo impulso internacional para abordar esta cuestión surgió a partir de la recesión económica de 2008, ya que los ingresos fiscales de la mayoría de los países se vieron notablemente afectados, lo que se tradujo en la generación o el aumento de déficits fiscales. En consecuencia, esta situación llevó a la necesidad de aumentar la recaudación de impuestos. Además, se prestó especial atención a las jurisdicciones no cooperativas o no cooperantes, más conocidas como paraísos fiscales, ya que muchos esquemas de evasión y elusión fiscal las involucraban.

De ahí que el tema fuera abordado en la cumbre del G-20 de 2009, que resolvió actuar en relación con la opacidad de las jurisdicciones no cooperativas que dificultaba la posibilidad de conocer la identidad de los propietarios de activos financieros, estructuras jurídicas y bienes ubicados en ellas. Además, la cumbre señaló la necesidad de un instrumento multilateral que facilite la asistencia administrativa mutua entre Estados para hacer frente a la evasión fiscal. Posteriormente, el G-20 asignó a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (“OCDE”) la tarea de idear una solución a estas cuestiones.

En este contexto, la OCDE creó el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Fiscales (el “Foro Global”) para coordinar los esfuerzos en todo el mundo. Además, en 2010, la OCDE diseñó un protocolo adicional al convenio MAAC original de 1988, que permitió a todos los países adherirse al acuerdo multilateral, independientemente de si eran miembros de la OCDE o no.

Paraguay está adherido al Foro Global desde 2016. Como resultado, ha recibido su programa de inducción, que permitió al país adoptar los estándares internacionales de transparencia necesarios para intercambiar información con otros países. Además, Paraguay se adhirió en 2018 a la Declaración de Punta del Este, un programa latinoamericano para desarrollar capacidades de intercambio de información y construir sinergias entre los Estados de la región. La incorporación de la Convención al ordenamiento jurídico paraguayo es el resultado de estos esfuerzos.

Es fundamental señalar que antes de la incorporación de la Convención a su ordenamiento jurídico, Paraguay no figuraba en las principales listas de jurisdicciones no cooperantes. De hecho, no fue señalado como jurisdicción no cooperante por la Unión Europea y la OCDE, ni por la Red de Justicia Fiscal. No obstante, Argentina solía incluir a Paraguay en su lista de jurisdicciones no cooperativas, pero lo ha eliminado recientemente, a través de su Decreto Nº 48/2023, publicado el 27 de enero de 2023 en el Boletín Oficial de dicho país, sobre la base de que Paraguay ahora intercambia información a través de la Convención.

La Convención representará un instrumento sumamente importante para el intercambio de información a nivel regional, según los últimos datos publicados por el Foro Global en 2023. Es importante tener en cuenta que Argentina lideró el envío de solicitudes de información en el año 2022, habiendo enviado el 45% de la totalidad de las solicitudes (331 solicitudes). Siguiendo a la Argentina se encuentran Colombia con el 22% de las solicitudes enviadas (159 solicitudes); México está en tercer lugar, con el 20% de las solicitudes enviadas (148); y, Perú se encuentra en el cuarto lugar, con el 7% de las solicitudes enviadas (51 solicitudes). El resto de los países latinoamericanos, en su conjunto, enviaron el 6% de las solicitudes de información (46 solicitudes).

• ¿Desde cuándo la Convención está en efecto? 

Paraguay firmó la Convención el 29 de mayo de 2018 y depositó el instrumento de ratificación ante la Secretaría del Foro Global el 15 de julio de 2021. Por lo tanto, la Convención está en vigor desde el 01 de noviembre de 2021.

Sin embargo, es importante señalar que, como regla general, la Convención está en pleno efecto para la asistencia administrativa relativa a los períodos fiscales que comienzan el 01 de enero 2022. La excepción a la regla general se aplica en relación con el intercambio de información que implique conductas intencionales que estén sujetas a un procedimiento judicial en virtud de la legislación penal del Estado requirente. En este caso, Paraguay podrá intercambiar información a partir de los períodos fiscales iniciados el 01 de enero de 2018.

Paraguay todavía se encuentra en las primeras fases de la implementación del intercambio de información fiscal y de los mecanismos necesarios para el efecto.

• ¿Qué impuestos están cubiertos por la Convención? 

Paraguay sólo puede aplicar la información recibida en relación con los impuestos indicados en el Anexo A: impuesto sobre la renta de las personas físicas y sociedades, impuesto sobre dividendos y beneficios, impuesto sobre el valor añadido e impuesto selectivo al consumo. A la inversa, Paraguay sólo puede solicitar asistencia en relación con estos impuestos.

• ¿Qué modalidades de intercambio son aceptadas por Paraguay?

La Convención es administrada en Paraguay por la autoridad tributaria local (“Autoridad Tributaria de Paraguay”), que actualmente es la Subsecretaría de Estado de Tributación (“SET”), dependiente del Ministerio de Hacienda. Esto va a cambiar, ya que recientemente se sancionó y promulgó la Ley N° 7.143 del 04 de agosto de 2023, por la cual se creó la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (“Dirección Tributaria”). Esta reforma, cuya fecha de vigencia dependerá del decreto que el Poder Ejecutivo debe emitir dentro de los 90 días de su promulgación, ordena la exclusión de la SET del Ministerio de Hacienda para fusionarla con la Dirección Nacional de Aduanas (“DNA”), y así formar un ente de derecho público autárquico y autónomo que se comunicaría con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda (que se espera que en un futuro próximo se convierta en el Ministerio de Economía y Finanzas). La SET y la DNA mantendrán sus estructuras preexistentes a esta reforma, hasta tanto se apruebe la estructura orgánica y el manual de funciones de la Dirección Tributaria.

Al amparo de la Convención, la Autoridad Tributaria de Paraguay puede intercambiar información en el marco de la Convención bajo cualquiera de las siguientes modalidades:

(i) A petición de parte: Esto implica que debe existir una investigación fiscal previa o una auditoría relativa a una persona o entidad específica realizada por la autoridad fiscal del Estado requirente y que pueden existir elementos que indiquen que el Estado requerido puede proporcionar información. Por lo tanto, no es posible utilizar esta modalidad de intercambio en el contexto de "expediciones de pesca", en las que la autoridad fiscal del Estado requirente busca pruebas para iniciar una auditoría o investigación.

(ii) Intercambio automático de información: Paraguay no ha formulado reservas al artículo 6 del MAAC. Por lo tanto, esta modalidad puede ser aplicada. No obstante, para hacer efectivo el intercambio automático de información, la Autoridad Tributaria de Paraguay deberá previamente adherirse a un acuerdo multilateral o bilateral con otras autoridades tributarias para establecer cómo funcionará este intercambio y sobre qué información se aplicará la misma. Es importante mencionar que Paraguay no se comprometió a iniciar el intercambio de información bajo la modalidad automática en una fecha concreta, según el último informe del Foro Global sobre transparencia fiscal en América Latina del 2023.

(iii) Intercambio espontáneo de información: Este tipo de intercambio puede realizarse cuando una autoridad fiscal de un Estado identifica información que puede ser valiosa para otra autoridad fiscal de otro Estado y decide remitirla espontáneamente sin solicitud previa. Este tipo de intercambio funciona principalmente sobre la base de la reciprocidad.

(iv) Auditorías fiscales simultáneas: Paraguay acepta plenamente esta modalidad y puede ser de gran ayuda en las auditorías fiscales que involucran normas de precios de transferencia, las cuales han sido recientemente aplicadas al sistema fiscal interno paraguayo a través de la Ley N° 6380/2019 (la “Ley Tributaria”).

(v) Auditorías fiscales en el extranjero: Bajo esta modalidad, los funcionarios de la autoridad fiscal del Estado requirente pueden realizar investigaciones (entrevistas, análisis de documentos y participación en auditorías fiscales) en el territorio del Estado requerido, previo consentimiento de este último. Es fundamental señalar que Paraguay ha manifestado que, como regla general, no recibirá funcionarios de la autoridad fiscal requirente bajo esta modalidad. Por lo tanto, cada solicitud será analizada considerando un criterio de caso por caso.

• ¿Qué tipo de información puede ser intercambiada desde Paraguay?

De conformidad con el artículo 4 de la Convención, las partes pueden intercambiar información que sea previsiblemente relevante para la fiscalización de las obligaciones fiscales de sus contribuyentes. Esto implica que debe existir una posibilidad razonable de que la información solicitada sea relevante, independientemente de que esto se demuestre más adelante en la investigación. Sin embargo, es importante mencionar que esta condición no se aplica al intercambio automático de información.

En el contexto de cada solicitud, la Autoridad Tributaria de Paraguay debe actuar como si la información solicitada fuera necesaria para el cumplimiento de sus propias actividades. Por lo tanto, si la información solicitada está fuera del alcance de su base de datos, la Autoridad Tributaria de Paraguay puede utilizar los instrumentos legales que la legislación nacional le permite para obtener información de otras instituciones locales.

Reformas legales que dan acceso a más información 

El ordenamiento jurídico interno de Paraguay atravesó importantes reformas para permitir una mayor transparencia de las actividades comerciales que se realizan en la jurisdicción. A través de la Ley N° 6446/2019, Paraguay creó el Registro Administrativo de Beneficiarios Finales y el Registro Administrativo de Personas y Estructuras Jurídicas. Las personas y estructuras jurídicas como sociedades, asociaciones, fundaciones, fideicomisos y fondos de inversión deben enrolarse en tales registros e identificar a sus beneficiarios finales.

Además, en Paraguay se abolió el secreto bancario a efectos fiscales mediante la Ley Nº 6657/2020. Anteriormente, hasta el 2016, la Autoridad Tributaria de Paraguay no podía solicitar información de los contribuyentes a las instituciones financieras en virtud del artículo 189(5)(a) de la Ley N° 125/1991, y a partir de 2017 solo podía solicitar dicha información si existía una auditoría fiscal abierta en virtud de la modificación promulgada por la Ley N° 5787/2016 al artículo 86(d) de la Ley N° 861/1996. A partir de la promulgación de la Ley N° 6657/2020, la Autoridad Tributaria de Paraguay puede solicitar a personas físicas y jurídicas, así como a otras estructuras jurídicas, información relativa a cuentas financieras en Paraguay y a otros activos, tales como bienes inmuebles registrados en el país, inversiones en el mercado local de valores, y otra información, sin las restricciones anteriormente vigentes, salvo por el deber de secreto profesional en el marco de defensa en procesos sancionatorios.

A través de la Resolución General Nº 90/2021 y sus modificaciones, la Autoridad Tributaria de Paraguay estableció la obligación de los contribuyentes de registrar la documentación fiscal transaccional utilizada para la determinación de sus obligaciones tributarias en la plataforma informática de gestión tributaria, que funciona como declaración jurada. Para cumplir con esta obligación, los contribuyentes deben registrar mensual o anualmente (dependiendo de sus obligaciones fiscales) las facturas emitidas y recibidas, así como otros documentos fiscales transaccionales utilizados para determinar sus obligaciones fiscales.

La Autoridad Tributaria de Paraguay puede intercambiar toda esta información en el marco de la Convención.

Por último, cabe señalar que Paraguay tuvo su primera evaluación de pares sobre la implementación de los estándares de transparencia e intercambio de información bajo pedido de manera reciente. Los resultados fueron plasmados en el reporte de revisión de pares del Foro Global, aprobado por el Grupo de Revisión de Pares en fecha 14 de junio de 2023. En dicha evaluación, se revisó únicamente el marco regulatorio y legal que se encuentra vigente en Paraguay hasta el 17 de abril de 2023, en relación con los términos de referencia del 2016. El análisis de la implementación práctica de este marco regulatorio y legal va a ser objeto de una futura revisión de la fase 2, que iniciará en junio de 2026, a más tardar. El referido reporte concluyó en que el marco legal y regulatorio de Paraguay para el intercambio de información fiscal se encuentra en vigor, pero que necesita algunas mejoras, principalmente en lo relacionado con la disponibilidad y el acceso a la información.

• ¿Hay alguna excepción a la solicitud de asistencia? 

En virtud del artículo 21 de la Convención, Paraguay puede denegar la asistencia al Estado requirente cuando la solicitud sea contraria a las disposiciones de derecho interno, viole el orden público o se trate de información bajo secreto empresarial, profesional, industrial o comercial que, de ser revelada, pueda atentar contra el orden público; cuando la información solicitada no pueda ser obtenida por el Estado requirente conforme a su legislación interna o, de ser obtenible, dicho Estado no haya utilizado todas las herramientas disponibles en su jurisdicción para obtener la información por sí mismo.

También es fundamental señalar que Paraguay ha formulado reservas al MAAC en materia de recaudación de tributos de otros Estados (lo que incluye sanciones), notificación de documentos de otros Estados y aplicación de medidas de conservación de tributos fiscales extranjeros.

Por último, Paraguay ha formulado una reserva relativa a la asistencia en materia de impuestos establecidos en nombre de subdivisiones políticas del Estado o de sus autoridades locales (distintos de los establecidos por el gobierno central); contribuciones a la seguridad social; impuestos sobre bienes inmuebles; impuestos sobre donaciones, bienes o sucesiones; e impuestos sobre el uso o la propiedad de vehículos de motor. En virtud del principio de reciprocidad, Paraguay no puede solicitar la asistencia que deniega en virtud de las reservas mencionadas.

• Otros instrumentos para intercambiar información 

Paraguay tiene actualmente en vigor cinco convenios para evitar la doble imposición, que fueron firmados con: Chile, Uruguay, Qatar, Emiratos Árabes Unidos y Taiwán (reconocido como país por Paraguay) y ha negociado un convenio con España que aún no es aplicable. En todos los tratados, Paraguay incorpora una cláusula de intercambio de información. No obstante, es más probable que cualquier intercambio de información con estos países (excepto Taiwán) se realice ahora en el marco de la Convención, ya que la mayoría de ellos participan en el MAAC, y ésta ofrece más opciones que los convenios fiscales; a menos que la información requerida corresponda a períodos fiscales anteriores a la entrada en vigor la Convención, en cuyo caso deberán recurrir a los convenios fiscales vigentes para esos periodos.

Además, Paraguay tiene un acuerdo en sustancia bajo el modelo II de la Foreign Account Tax Compliance Act (“FATCA”) con EEUU.