En las últimas décadas ha experimentado un gran avance el tratamiento y desarrollo de los derechos humanos de grupos vulnerables, entre los que destacan una serie de herramientas pensadas para la protección de quienes se encuentran en situaciones de especial vulnerabilidad económica y social.

En ese contexto, en Argentina se dio inicio a todo un desarrollo legislativo tendiente a lograr la regularización de las denominadas villas, esto es, barrios con una trama urbana irregular y con mayor densidad poblacional, y asentamientos o tomas de tierra, caracterizadas por tener una trama urbana amanzanada, con lotes de mayor tamaño que las villas, más recientes y en muchos casos producto de una ocupación planificada(1).

Así, podemos tomar como punto de inicio de tal desarrollo al Decreto N° 358/2017 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional el 22.05.2017. Tal Decreto, modificado en el año 2021 por el Decreto N° 880/21, creó el Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (RENABAP), estableciendo como función primordial del mismo la de registrar aquellos bienes inmuebles, de propiedad fiscal o privada, donde se asientan los barrios populares, las construcciones existentes en dichos barrios y los datos de las personas que habitaban en ellas al 31 de diciembre del año 2016 (art. 1).
En tal marco normativo, se constituyó a la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) como el órgano rector en materia de inmuebles estatales, atento su carácter técnico con especialización en materia inmobiliaria.

El hito fundamental en este desarrollo legislativo fue la sanción de la Ley N° 27.453, en octubre del año 2018, por la cual se declaró de interés público al denominado “Régimen de Integración Socio Urbana de los Barrios Populares identificados en el Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (RENABAP)”.

Esta última ley define a la “integración socio urbana” como el conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la adquisición de tierras para la producción de nuevo suelo urbano, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial (art. 1 Ley 27.453).
La normativa dictada en la materia tiene por propósito y objetivo central desarrollar principios, reglas, herramientas y procedimientos para alcanzar la regularización dominial de los “barrios populares” existentes en nuestro país en un contexto de políticas de integración socio-urbana.

El marco legal diseñado persigue evidentemente la protección de quienes se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad consecuencia de su situación económico-social. Sin perjuicio de lo loable de tal objetivo, surge un interrogante susceptible de generar serias controversias en la aplicación práctica de la normativa, ¿qué instrumentos se reconoce a quienes son titulares de los bienes inmuebles sobre los que están asentados estos barrios populares para la tutela de sus derechos? O más propiamente, ¿cómo compatibilizar los derechos en juego en la aplicación de este régimen?
Nos encontramos ante una ley que propone la regularización dominial tanto de asentamientos que ocupan tierras fiscales propiedad del Estado como también de aquellos barrios populares asentados en inmuebles pertenecientes a particulares. Y ante ello se hace necesario diseñar instrumentos que al tiempo que aseguran el derecho de acceso a la vivienda, también protejan y garanticen el derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución Nacional.

En principio, la legislación tiene como prioridad intentar la transferencia directa entre los titulares dominiales de los inmuebles y los habitantes de barrios populares, generando condiciones jurídicas y administrativas propicias para el saneamiento dominial del suelo. Sin embargo, la realidad ha demostrado la existencia de serias dificultades para alcanzar el avenimiento directo entre los propietarios y los ocupantes, dando lugar a que la práctica más frecuente consista en que el Estado adquiera los inmuebles para luego avanzar con la regularización de la tenencia en favor de sus ocupantes(2).

La ley erige a la expropiación como el instrumento pensado para la salvaguarda de los derechos involucrados en esta problemática, será la experiencia la que demuestre si verdaderamente es la herramienta idónea para ello. Se trata de la primera norma que incluye, con alcance federal, la propuesta de expropiación de suelo urbano en manos de propietarios privados para regularizar asentamientos informales(3).

Así, el art. 2° de la Ley 27.453 declara de utilidad pública y sujetos a expropiación a la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asientan los Barrios Populares relevados en el RENABAP. Agregando por su parte el art. 4º que tal declaración aplica exclusivamente sobre los bienes inmuebles en los que se encuentran asentados barrios populares debidamente relevados e identificados en el RENABAP a la fecha de entrada en vigencia de la ley y cuya propiedad no corresponda al Estado nacional.

Es el Poder Ejecutivo nacional, a través de la Agencia de Administración de Bienes del Estado, quien actúa como sujeto expropiante, interviniendo en los términos del art. 2° de la Ley Nacional de Expropiaciones N° 21.499.

Aquí entran en juego las disposiciones de la Ley N° 21.499, que en su art. 4° establece que pueden estar sujetos a expropiación todos los bienes -sean o no cosas- necesarios para la satisfacción de la utilidad pública o bien común. Indicando además que debe referirse a bienes determinados específicamente o a bienes genéricos necesarios para la construcción de una obra o la ejecución de un plan o proyecto, aunque en casos de declaración genérica de utilidad pública de inmuebles deberán determinarse las áreas afectadas por la declaración (art. 5° Ley 21.499).

En tal sentido, la Ley Nº 27.453 establece un supuesto de expropiación genérica, encontrándose a cargo del organismo competente, la Agencia de Administración de Bienes del Estado, la determinación particular de los inmuebles declarados de utilidad pública con fines de promover el proceso expropiatorio sobre un bien determinado. Sin embargo, en la práctica, el Estado no siempre promueve el mencionado proceso expropiatorio del inmueble declarado de utilidad pública, quedando así una situación inconclusa además de inequitativa respecto del titular a expropiar.

La expropiación irregular como herramienta para la efectividad del derecho de propiedad

En el marco de declaración genérica de utilidad pública dispuesta por la Ley Nº 27.453, los titulares dominiales de los inmuebles donde se asientan estos barrios cuentan con una herramienta a su alcance para aquellos casos en los que -por cualquier motivo- el Estado no efectiviza la expropiación del bien. Esta es la figura de la expropiación inversa o irregular prevista en el art. 51 de la Ley 21.499, mediante la cual el titular dominial exige a la representación estatal la ejecución del proceso expropiatorio.

La figura de la expropiación inversa resulta sumamente útil para los propietarios de los inmuebles en los que se asientan estos barrios populares ya que permite invertir la carga procesal y demandar al sujeto expropiante el efectivo cumplimiento del acto expropiatorio y el pago de la indemnización correspondiente.

Para la procedencia del reclamo deberán satisfacerse dos presupuestos esenciales; por un lado, la declaración de utilidad pública, y por otro, la existencia de un acto u omisión del Estado que restringa o limite el derecho de propiedad del expropiado.

Respecto de la declaración de utilidad pública, el requisito se encuentra satisfecho por la propia Ley 27.453 que declara la utilidad pública de estos bienes inmuebles en su artículo 2. Sin perjuicio de ello, debe recordarse que tal declaración genérica debe integrarse y complementarse con la individualización de los inmuebles que realice la Agencia Administradora de Bienes del Estado.

Además, la procedencia de la acción de expropiación inversa depende del otro aspecto referido, que es la la existencia de un acto u omisión del Estado que restringa o limite el derecho de propiedad del expropiado.

En este sentido, entendemos fundamental destacar las características particulares de estos casos. Al comienzo del presente destacamos que la Ley 27.453 persigue una finalidad particular, esto es, lograr la integración socio-urbana y mejorar las condiciones de vida y de acceso a la vivienda de grupos populares y sectores vulnerables. Debido a ello se imponen serias restricciones a los derechos de los titulares de los inmuebles sobre los que se asientan estos barrios populares, entre ellas no solo la sujeción al régimen de expropiación sino, también, la suspensión de las acciones y medidas procesales que conduzcan al desalojo, desahucio o lanzamiento de las familias que vivan en los espacios delimitados y registrados en el Registro de Barrios Populares. Para ejemplificar lo expuesto, señalamos el carácter de orden público que el art. 15 de la Ley 27.453 establece para la suspensión por un plazo de 10 años de las acciones y medidas procesales que conducen al desalojo de estos inmuebles.

Así, los propietarios se encuentran ante serias dificultades debido a que, por principio, los bienes de los que son titulares se encuentran ocupados o usurpados; además, ven cercenadas sus facultades inherentes a su calidad de propietarios ya que tiene prohibido por ley ejercer la acción de desalojo para recobrar la posesión del bien. A ello se agrega que el Estado en la mayoría de los casos tiende a no iniciar el proceso expropiatorio a pesar de la declaración de utilidad pública. Esta situación determina que, por regla general, los titulares de los bienes vean impedido el libre y pleno ejercicio de su derecho de propiedad, afectación que los habilitará a reclamar del Estado que haga efectiva la expropiación dispuesta.

La Corte suprema de Justicia de la Nación ha afirmado en tal sentido que “los actos de turbación al derecho de dominio que son considerados en los juicios expropiatorios, no comprenden solamente los casos de pérdida de la posesión stricto sensu sino que abarcan también aquellos supuestos en los que, sin darse ésta última, existen sin embargo restricciones, limitaciones o menoscabos esenciales al derecho de propiedad del titular”(4)

Otros mecanismos posibles para la lograr la regularización dominial

Cabe mencionar que, si bien la expropiación se posiciona como el instrumento principal para la armonización de los intereses involucrados y la satisfacción de los cometidos de la ley 27.453, lo cierto es que no es la única herramienta que puede servir a tales fines. Existen otros instrumentos que pueden resultar de utilidad, algunos incluso más económicos que la expropiación.

Algunos mecanismos se centran en la negociación directa entre el titular del dominio sobre el inmueble y los ocupantes del mismo, como la clásica compraventa del bien; la prescripción adquisitiva también puede ser viable si se reúnen los requisitos para ello; y, en aquellos casos que se trate de inmuebles edificados urbanos que tengan como destino principal el de casa habitación única y permanente, puede recurrirse al procedimiento administrativo de regularización dominial previsto por la Ley N° 24.374 a favor de los ocupantes que, con causa lícita, acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres años con anterioridad al 1º de enero del año 2009.

Por otro lado, aparece todo un abanico de herramientas que buscan la previa adquisición del dominio por el Estado para luego llevar adelante la regularización dominial. Entre ellos destacan, la prescripción adquisitiva en los términos de la Ley Nº 20.396 y la accesión de posesión mediante la cual la posesión individual ejercida por los ocupantes es transferida al Estado para que lleve adelante las acciones tendientes a la adquisición por prescripción; además, el art. 8 inc. 5 de la Ley 27.453 prevé la posibilidad de recurrir a la figura del abandono, siempre que se den los requisitos para su procedencia.

Otra ruta posible para lograr los fines de la ley es la compra del inmueble de forma directa por el Estado por sí mismo o a través de alguno de sus fondos, tales como el Fondo de Integración Socio Urbano (FISU), supuesto en el cual los inmuebles deberán ser adquiridos exclusivamente con fines de regularización dominial.

Conclusiones.
De las consideraciones expuestas, puede decirse que, por medio de la Ley 27.453 se ha pretendido dar solución a una problemática sumamente compleja y delicada como es la dificultad en el acceso a la vivienda de un importante sector de la población que se encuentra en situaciones de especial vulnerabilidad económica y social.

Sin embargo, a la par del derecho de acceso a la vivienda aparecen involucrados otros derechos susceptibles de verse afectados y que también gozan de protección constitucional, fundamentalmente el derecho de propiedad. Por ello resulta imprescindible arbitrar medios que permitan alcanzar los cometidos perseguidos por la ley, y al mismo tiempo mantener incólume el derecho de propiedad de quienes son titulares de los inmuebles sobre los que se asientan los barrios populares.

Dentro del marco normativo se ha erigido a la expropiación como el principal, y quizás único, mecanismo para intentar salvaguardar los derechos en juego. El desafío a futuro será diseñar otras herramientas -o lograr una adecuada aplicación de las ya existentes- que permitan compatibilizar de la mejor manera los derechos comprometidos en la aplicación de este régimen.