Especialistas en derecho bancario analizan la iniciativa presentada por Nuevo Encuentro que busca reemplazar la normativa actual por una concebida desde el “interés público”. Además contempla que el 48% de la cartera de los mismos deberán ser créditos a Pymes e hipotecarios

El Frente Nuevo Encuentro presentó en la Cámara de Diputados una nueva versión del proyecto de ley de Servicios Financieros para el Desarrollo Económico y Social.

El objetivo de la misma es derogar la norma 21.526 de Entidades Financieras dictada durante la dictadura militar en 1977, y remplazarla por una nueva regulación concebida desde el interés público, en base a las necesidades de los usuarios y con el objetivo de promover al desarrollo económico y social nacional.

Especialistas consultados por Abogados.com.ar, explican los puntos débiles de la iniciativa que lleva la firma de Carlos Heller y cuentan por qué no les preocupa que la actividad financiera sea de “interés público”.

“Me parece poco trascendente la discusión doctrinaria en torno a si la actividad financiera es un servicio público o de interés público, porque lo cierto es que en la práctica los bancos probablemente son el sector más regulado de la economía argentina”, precisó Maximiliano D`Auro, socio del Estudio Beccar Varela.

El Banco Central tiene amplísimas facultades para regular el negocio bancario, sostuvo el especialista y agregó que éste además emite normas con lo cual amplía las facultades y hasta son comparables a las de un servicio público.

D’Auro indicó también que hay dos grandes temores respecto de este avance, uno de ellos es la  posibilidad de que determinados productos sean gratuitos sin necesidad de reformar la ley -esto se hizo con las cuentas gratuitas universales- y el otro el direccionamiento del crédito, prestar a una determinada tasa a cierto sector de la economía –como ocurre respecto al 5%  de los depósitos que deberán prestar los bancos a las pymes para fomentar la producción-.

A Javier Magnasco, socio de Beccar Varela, lo que le preocupa de esta iniciativa es que distingue entre bancos de capitales nacionales y extranjeros como requisito a la hora de autorizar la apertura de un banco, sea nacional o extranjero, y destacó que en ese sentido hay una ideologización.

Además, indicó que el proyecto propone la eliminación de Seguro de Depósitos S.A. (SEDESA), que  es una figura que tuvo mucha actividad en la crisis del 2001, con bancos chicos y fue muy eficiente y confiable, manejaba mucho dinero. Esta entidad es muy similar a lo que se llama Federal Insurance en EE.UU., un ente autártico, en épocas de crisis interviene para garantizar los depósito de los depositantes y personas jurídicas hasta cierto monto. “No es bueno que se pretenda quitarlo”.

Por otro, destacó que el proyecto también busca subir el porcentaje de Market Share de 8 a 10. “No es bueno para la industria”.

Para D’Auro, la reforma a la ley actual no sería necesaria, porque ésta ya tuvo innumerables reformas, lo cierto que hoy es un instrumento bastante eficiente y probado y ha dejado al Banco Central y a los gobiernos de turno aplicar políticas financieras o de supervisión bien distintas y sin embargo la normativa  no ha sido un obstáculo.

“La actual normativa tiene algunas partes muy buenas, es una ley que no es muy casuística deja al regulador la posibilidad de ir dictando comunicaciones e ir moldeando el sistema financiero de acuerdo a la política económica y las necesidades del momento”, precisó el especialista.

La ventaja de esta norma, incluso para el mismo gobierno, indicaron, es que brinda mucha flexibilidad. “No es lo mismo emitir una Comunicación del Central para regular algo relacionado a la actividad que tener que enviar un proyecto al Congreso cada vez que se quiera reformar alguna cuestión”, indicó D’Auro.

Con este proyecto el abogado destacó que se le está dando rango legal a cosas sin necesidad, En este sentido explicó que el famoso objetivo de la transparencia lo comparte todo el mundo, todos comparten que el sistema financiero es chico y podría ser mucho más grande, ahora, “si esto significa que necesitamos reformar la ley, que funciona bien. Yo tengo mis dudas”, acotó.

Para Magnasco hay otro problema en el sistema financiero argentino, una muy baja bancarización de la población, mucho más baja que en Colombia, está igual o incluso inferior a Perú, y destacó que sancionar una norma de este tipo no alienta mucho la inversión en el sector.

Qué Dice el Proyecto
La iniciativa contempla que casi50% de la cartera de préstamos de los bancos deberá estar compuesta por créditos a micro, pequeñas y medianas empresas y en líneas hipotecarias.

Se trata de un nuevo texto sobre la base del proyecto original presentado en 2010, que tiene en cuenta los avances producidos con la reciente reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina, pero que además contempla otros cambios para ampliar y mejorar el acceso al crédito de las empresas y los particulares de todas las regiones del país, en particular de los sectores de menor potencial económico.

La iniciativa presentada en 2010 definía a la actividad bancaria como un servicio público, lo que denota el perfil que debería tener el sector. La actual versión elimina este concepto para hablar de una actividad de "interés público".

En este sentido, Heller, indicó que la declaración de la actividad financiera como un servicio de interés público implica la aplicación de una intensa regulación y fiscalización estatal por la importancia de la actividad para la comunidad.

"Las leyes también tienen un sentido de lo temporal y, cuando vemos que el Estado, en temas trascendentes como la regulación de la producción de Papel Prensa o en el tema de hidrocarburos, utiliza el concepto de interés público, nos parece que alinearnos con ese concepto lo hace más compatible con los proyectos que se impulsan desde el Ejecutivo y no pretende ir más allá", explicó Heller.

La diferencia no es menor. Mientras que un servicio público lo presta el Estado, aunque pueda concesionarlo a privados, el "servicio de interés público" se define entre privados, pero es regulado por el Estado.

El proyecto sostiene además que el 48%, como mínimo, del promedio anual de las financiaciones totales al sector privado de cada entidad financiera deberá destinarse a préstamos a Micro, Pequeñas y Medianas empresas.

Para el cumplimiento de este 48% también se computarán los préstamos hipotecarios que las entidades otorguen para la construcción, compra y refacción de viviendas únicas familiares.

La propuesta también prevé la regulación sobre las tasas de interés de las operaciones crediticias de los sectores más desprotegidos y con menor capacidad de negociación.

Objeto y Alcance de la Iniciativa
Los objetivos del proyecto son:

a) Promover el acceso universal a los servicios financieros

b) Proveer medios de pago y transaccionales eficientes para facilitar la actividad económica y las necesidades de los usuarios

c) Fortalecer el ahorro nacional mediante productos financieros acordes a las necesidades de los usuarios

d) Proteger los ahorros colocados en las entidades financieras, en particular los correspondientes a los pequeños y medianos ahorristas

e) Impulsar el financiamiento productivo, en particular de las micro, pequeñas y medianas empresas nacionales

f) Promover el crédito destinado a satisfacer las necesidades de vivienda y consumo de las personas y familias

g) Alentar una distribución regional equitativa de la actividad financiera

h) Preservar la estabilidad del sistema financiero

i) Proteger los derechos de los usuarios de servicios financieros

Entidades Financieras
Se prevé la existencia de cinco clases de entidades, los Bancos Comerciales, Bancos de Inversión, Bancos Hipotecarios, Compañías Financieras y Cajas de Crédito. Se elimina la clase de Sociedades de Crédito para la Vivienda, ya que la experiencia internacional, en particular en la reciente crisis financiera internacional, alerta sobre la necesidad de contar con entidades de un tamaño y capital considerables para administrar riesgos complejos como son los vinculados con el financiamiento de la vivienda.

Se ratifica el criterio que el BCRA puede aplicar las disposiciones de la ley a personas no comprendidas expresamente en la misma, cuando ello se justifique por el volumen de operaciones y razones de política monetaria, incorporándose en el proyecto la necesidad de actuar también cuando se encuentren amenazados los derechos de los usuarios involucrados.

Autoridad de Aplicación
Se incorporan nuevos criterios diferenciales a los que debe atender el Banco Central para el dictado de las normas reglamentarias. Son ellas el origen del capital de las entidades financieras, las características de la operatoria involucrada y las regiones geográficas atendidas

Autorización para funcionar
La contribución a los objetivos de la iniciativa pasa a ser un criterio adicional para considerar la autorización para funcionar de nuevas entidades. Se admite la forma cooperativa para toda clase de entidades excepto para las compañías financieras, dado que se considera que sus características operativas no se adecuan a las propias del movimiento cooperativo.

Se incorpora una definición precisa para diferenciar las entidades de capital nacional y las de capital extranjero. Para las entidades financieras de capital extranjero y para las representaciones de entidades financieras del exterior se incorporan criterios más restrictivos para su actuación en el sistema financiero nacional.

Algunos de estos criterios se encontraban presentes en textos legales anteriores a la Ley 21.526. Específicamente, se otorga al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de autorización para el funcionamiento de nuevas entidades de capital extranjero, así como para aumentos de participación en el capital de entidades financieras y nuevas inversiones del exterior en el sistema financiero. Además, se restablece el criterio de reciprocidad con los países de origen.

Operaciones de las Entidades Financieras
Para los Bancos Comerciales se mantiene el criterio de "banca universal" facultándolos a realizar una amplia gama de actividades a través de un listado taxativo, abandonando el criterio anterior de admitir toda operatoria que no se encuentre expresamente prohibida. La operatoria con derivados, una operatoria que por su complejidad y opacidad entraña riesgos difíciles de evaluar y gestionar, requieren de una autorización especial por parte del Banco Central, del mismo modo que cualquier otra operatoria no prevista en la Ley.

Se mantiene la flexibilización de la operatoria de las Cajas de Crédito dispuesta por las Leyes 25.782 y 26.173, admitiéndose además las emisión y operatoria con tarjetas de crédito y débito.

Respecto de las operatorias prohibidas se establecen disposiciones más estrictas sobre la explotación de empresas no financieras por parte de las entidades, limitándose esa posibilidad a los servicios complementarios de la actividad financiera que taxativamente establezca el Banco Central.

Se anula la posibilidad de que las entidades financieras sean propietarias de acciones de otras entidades financieras, de modo de impedir un incremento en los riesgos de contagio entre entidades con las eventuales consecuencias sistémicas asociadas.

Publicidad
Se ha derogado la ley 25.738. Se incorpora a las entidades locales de capital extranjero la obligación de poner en conocimiento del público los supuestos en que su grupo accionario mayoritario no respalde en su totalidad las operaciones realizadas en la Argentina.

Regulaciones
A diferencia de lo que ocurría con la Ley 21.526, se establecen una serie de regulaciones por Ley, recogiendo valiosos antecedentes, en este sentido, en el análisis de la legislación internacional comparada. El objetivo es no dejar a criterio exclusivo del Banco Central ciertas pautas regulatorias fundamentales para lograr la estabilidad del sistema financiero y favorecer la cantidad y calidad de los servicios financieros.

Entre las principales regulaciones abordadas se destacan:

a) La obligatoriedad de establecer un calce o cobertura entre pasivos y activos en moneda extranjera y/o ajustable por tipo de cambio, de modo de eliminar una poderosa fuente de inestabilidad que se hizo evidente en el colapso del régimen de convertibilidad en el año 2001.

b) La regulación sobre las tasas de interés de las operaciones activas de los sectores más desprotegidos y con menor capacidad de negociación. El Costo Financiero Total de los préstamos en pesos que las entidades financieras otorguen a las Micro y Pequeñas empresas no podrá exceder en una proporción del 20% adicional el Costo Financiero Total Medio del sistema financiero correspondiente a estas líneas de préstamo.

Igual límite máximo regirá para los Costos Financieros Totales correspondientes a los préstamos personales de hasta $150.000 y para los préstamos hipotecarios destinados a la construcción, compra y/o refacción de viviendas únicas familiares de hasta $300.000, y que cumplan con los requisitos adicionales que establezca el Banco Central. Los montos de los préstamos mencionados en este párrafo serán adecuados anualmente por el BCRA.

Los Costos Financieros Totales Medios serán calculados y difundidos mensualmente por el Banco Central en base al promedio ponderado de los Costos Financieros Totales de los préstamos informados por las entidades financieras correspondientes a cada segmento.

El Costo Financiero Total aplicable a las operaciones de préstamos personales para Jubilados y Pensionados del Sistema Integrado Previsional Argentino, que sean rembolsados a través del sistema de código de descuento, no podrán exceder en un 5 puntos porcentuales adicionales la tasa informada mensualmente por el Banco de la Nación Argentina para estas operaciones.

Estas regulaciones son similares a las que actualmente se aplican en los sistemas financieros de Chile y Uruguay.

c) El establecimiento de criterios generales para la graduación del crédito, procurando establecer un equilibrio entre la necesidad de acotar los riesgos incurridos por las entidades financieras y la necesidad de evitar que las relaciones técnicas exigidas se conviertan en obstáculos insalvables para las personas físicas y jurídicas con patrimonios pequeños.

d) El otorgamiento de un status legal a la existencia de una Central de Deudores. La experiencia internacional y nacional ha probado que esta herramienta resulta de gran valía para contribuir a la gestión del riesgo de crédito de las entidades financieras así como para facilitar el crédito a las personas físicas y jurídicas contribuyendo a paliar los problemas de información asimétrica propios de las tareas de evaluación crediticia.

e) La estipulación de determinados criterios para el establecimiento del capital de las entidades financieras (concepto que en la Ley 21.526 quedaba a exclusivo criterio del Banco Central), estableciendo que las exigencias deben graduarse en función de la localización geográfica de las entidades.

Democratización de los Servicios Financieros
Con el objetivo de ampliar y mejorar el acceso al crédito de las empresas y los particulares de todas las regiones del país, en particular de los sectores de menor potencial económico, se incluyen una serie de instrumentos y regulaciones específicas, entre los que se destacan:

a) Se encomienda al Banco Central establecer un listado de "Servicios Esenciales" dirigidos hacia los sectores de menores ingresos de la población, para los que se fijarán pautas operativas determinadas y un nivel máximo de comisiones. Se establece un régimen de cuentas de ahorro gratuitas de carácter universal de modo de inducir la bancarización del conjunto de la población.

b) Se crea un Fondo Compensador en el seno del Banco Central para estimular a las entidades y compensar los costos mayores en que éstas incurren cuando desarrollan mayor operatoria en zonas geográficas de menor densidad poblacional y/o menor desarrollo económico social y cuando prestan una mayor cantidad de Servicios Esenciales.

c) Se encomienda al Banco Central implementar un régimen de delegación de ciertas operatorias con el objetivo de facilitar el acceso de la población en las zonas con escasa cobertura geográfica por parte del sistema.

d) El 48% (cuarenta y ocho por ciento ), como mínimo, del promedio anual de las financiaciones totales al sector privado de cada entidad financiera deberá destinarse a préstamos a Micro, Pequeñas y Medianas empresas.

También se computarán para el cumplimiento de este límite del 48% los préstamos hipotecarios para la construcción, compra y refacción de viviendas únicas familiares, los que deben cumplir además con los requisitos adicionales que fije el Banco Central.

Las entidades tendrán la opción de colocar el mencionado 48% de sus financiaciones en préstamos a otras entidades financieras, siempre que las entidades tomadoras observen el destino final indicado precedentemente, destinarlos a la compra de fideicomisos cuyos activos subyacentes estén constituidos por financiaciones otorgadas al mismo segmento o destinarlos a la adquisición de Obligaciones Negociables emitidas por el Banco de la Nación Argentina, cuyos fondos deberán ser asignados a financiaciones con igual destino.

El 2%, como mínimo, del promedio anual de las financiaciones totales al sector privado de cada entidad financiera deberá destinarse al financiamiento de micro emprendedores utilizando las técnicas de originación y seguimiento típicas del segmento, las que se basan en información y monitoreo muy cercanos a los clientes.

Esas financiaciones podrán otorgarse directamente a micro emprendedores o mediante préstamos a instituciones dedicadas específicamente a financiar a micro emprendedores.

Este límite podrá ser cumplido también computando las financiaciones otorgadas por una institución dedicada específicamente a financiar a micro emprendedores en cuyo capital participe directamente la entidad financiera.

El objetivo de esta regulación es la de contribuir a aumentar el volumen de crédito al sector y reducir la brecha entre el aporte que este segmento de empresas realiza a la producción y el empleo y su participación en el total del crédito.

El insuficiente acceso al crédito de las pymes ha sido un problema crónico en la Argentina, tal como ocurre en los países desarrollados y en desarrollo, hecho que ha motivado la implementación de regulaciones, instrumentos e instituciones tendientes a paliar esta deficiencia.

Complementariamente, se induce un mayor dinamismo de la oferta de préstamos para la vivienda, con el objeto de contribuir a resolver el déficit habitacional para el segmento de la población con cierta capacidad de ahorro. Esta oferta de financiamiento se debe complementar con otros regímenes de promoción de la vivienda popular por parte del sector público para aquellos segmentos de la población que no tienen capacidad de ahorro.

e) Se impone a las entidades financieras la realización anual de un "Informe sobre Contribución a la Democratización de los Servicios", recogiendo la experiencia en tal sentido de la Comunista Reinvestment Act de los Estados Unidos de Norteamérica.

Protección del Usuario de Servicios Financieros
En los últimos años en nuestro país, en el contexto de una tendencia internacional en este sentido, se ha avanzado en la construcción de un esquema normativo destinado a proteger los derechos del consumidor.

En el año 1993 se sancionó la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor y a partir de 1994 la defensa del consumidor adquirió rango constitucional, ya que el artículo 42 de la Constitución Nacional, dispone que: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de la salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz, a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno".

En el proyecto se incluyó un capítulo específico para contribuir a asegurar el derecho de los usuarios de los servicios financieros, incluyendo diversas iniciativas tales como:

En primer lugar, se crea la Defensoría del Usuario de Servicios Financieros en el ámbito del Banco Central cuya misión consiste en la defensa y protección de los intereses de los usuarios financieros frente a los actos, hechos u omisiones de las entidades financieras.

Esta Defensoría tendrá dependencia funcional directa del Presidente del Banco y su titular deberá ser una persona con conocimiento e idoneidad adecuados para el cargo. El Defensor contará con una Comisión Asesora para la cual se solicitará al Consejo Interuniversitario Nacional proponer candidatos.

Son funciones de la Defensoría, entre otras, asesorar al Directorio, constituirse como segunda instancia de reclamos interpuestos por los usuarios y realizar análisis y estudios sobre las necesidades, intereses y grado de satisfacción de los usuarios.

En segundo lugar, se encomienda al Banco Central implementar un Código de Conducta de las entidades financieras orientado a contribuir a la protección de los derechos de los usuarios financieros.

Finalmente, se establecen una serie de pautas mínimas que las entidades financieras deberán cumplir en la obligatoria constitución de un Departamento de Atención al Usuario de Servicios Financieros.

Defensa de la Competencia
La protección de los derechos de los usuarios financieros y la disponibilidad de servicios financieros, entre ellos del financiamiento en condiciones razonables de costo, depende -entre otros factores- de que se aseguren condiciones adecuadas de competencia entre las entidades.

La presencia de una vigorosa banca pública constituye un aporte fundamental para el logro de estos objetivos. Sin embargo, se ha considerado necesario incorporar en el texto legal otras regulaciones tendientes a contrapesar la tendencia a la concentración financiera privada.

Esta tendencia a la concentración se advierte con claridad en la mayor parte de los sistemas financieros de todo el mundo. En nuestro país la concentración en el seno de la banca privada se ha incrementado en los últimos años.

En la actualidad los mayores 5 bancos privados concentran el 52,6% de los activos totales privados y las mayores 10 entidades un 78,2% de ese total. La concentración bancaria tiende a asociarse con una elevada concentración de las carteras de crédito. En nuestro país los 10 principales deudores concentran el 7,9% de las financiaciones totales y los 100 mayores el 17,4% (datos calculados en base a información del Banco Central correspondiente a marzo de 2012).

El debate sobre la necesidad de establecer un límite al tamaño de las entidades financieras ha cobrado intensidad luego de la reciente crisis financiera internacional y se ha traducido en propuestas concretas en los documentos sobre la reforma de la regulación.

Las crisis bancarias, y la más reciente en particular, han probado que la existencia de entidades que resultan "demasiado grandes para caer" puede generar consecuencias sistémicas muy negativas y costos fiscales enormes en los salvatajes.

Por lo tanto, en esta iniciativa se dispone que el Banco Central deba monitorear el nivel de concentración de las diferentes operatorias y adoptar medidas correctivas cuando se vean afectas las condiciones de competencia.

Del mismo modo, la variable de concentración bancaria deberá ser ponderada por el Banco Central para la aprobación de fusiones, absorciones o transferencias de fondos de comercio. Además, se establece un límite máximo para la participación de las entidades financieras privadas en el sistema, fijando que ninguna entidad financiera privada podrá tener una participación superior al 10 % del total de los depósitos y de las financiaciones al sector privado del conjunto del sistema financiero.

Garantía de Depósitos
Se reincorpora al seno del Banco Central el Sistema Estatal de Garantía de Depósitos que fue parcialmente privatizado mediante la Ley 24.485.

El objetivo es ampliar la protección de los pequeños ahorristas impidiendo que la misma se encuentre sujeta a la disponibilidad de recursos en el Fondo de Garantía creado por esa Ley. En el Sistema Estatal de Garantía incluido en la presente Ley es el Estado Nacional el que garantiza los depósitos de los pequeños ahorristas.

El Sistema será limitado, obligatorio para todas las entidades y oneroso. Las entidades financieras deberán realizar un aporte vinculado con el monto de sus depósitos para acceder a la cobertura. La garantía cubrirá los depósitos a la vista y a plazo en moneda local y extranjera hasta el monto de $150.000, monto que será adecuado cada dos años por el Banco Central

Regularización y Saneamiento, Régimen Informativo, Contable y de Control, Secreto, Sanciones y Recursos y Liquidación Judicial

Se mantienen en lo fundamental las disposiciones de la Ley vigente. Se han introducido las siguientes modificaciones. Se dispone que el Presidente del Banco Central deberá informar al Honorable Congreso de la Nación, en oportunidad del informe anual dispuesto en el artículo 10 de la Carta Orgánica del Banco Central lo actuado en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de la Carta Orgánica que autoriza al Superintendente a disponer la suspensión, transitoria, total o parcial de las operaciones de una o varias entidades y el pedido al Directorio de la revocación de la autorización para funcionar.

Se eleva a $150.000 el privilegio de los depósitos de las personas físicas y jurídicas (o su equivalente en moneda extranjera) en caso de liquidaciones judiciales. El monto será adecuado anualmente por el Banco Central.