Por Diego P. Fargosi
Fargosi & Asociados

El esquema tarifario vigente en la República Argentina para el transporte interno y regular de pasajeros establece que el Poder Ejecutivo es quien fija las tarifas aéreas para cada tramo y/o ruta. En consecuencia nos encontramos frente a un sistema de tipo regulado.

Las empresas, sean éstas públicas o privadas, que operan en el mercado doméstico argentino deben ajustarse a un sistema de bandas con mínimos y máximos determinados por la Autoridad.

Es importante tomar nota sobre la importancia que la tarifa, y como ésta se fija, puede tener para una industria como la aerocomercial. Ya en los albores del Derecho Aeronáutico Argentino, el Profesor Videla Escalada  advertía la importancia de las tarifas para el desarrollo de la industria aerocomercial al decir que (1) “la fijación de tarifas puede influir grandemente en el desarrollo de las empresas y es un instrumento importante que el Estado tiene para impulsar el crecimiento de ciertas regiones”.

En la materia aeronáutica las tarifas de pasajeros pueden ser internacionales o nacionales; regulares, es decir vinculadas a un servicio sujeto a horario e itinerario predeterminados o, no regulares, como por ejemplo un servicio chárter.

Las tarifas que abordaremos en estas líneas son las regulares de cabotaje, es decir las que se aplican cuando un servicio es realizado dentro de las fronteras de un solo país, y por ello sujetas a las decisiones administrativas de las Autoridades de ese país.

En el caso de la República Argentina, se aplica el Código Aeronáutico (2), en especial su artículo 94 (3), y sus normas complementarias.

La Resolución 1532/1998 (4) del Ministerio de Economia y Obras y Servicios Públicos (MEYOSP) define la tarifa de la siguiente manera: “es el importe efectivamente pagado al transportador y que ampara el transporte de un pasajero y su franquicia de equipaje, conforme al itinerario y la clase de servicios involucrados y comprende además a las regulaciones del transportador relacionadas con tales importes, itinerarios y franquicias”.

Es importante tener en cuenta que el transporte aéreo es un  servicio público. Así lo establece el Art. 5to. de la Ley 19.030 (5) y recientemente la Ley 26.412 (6).

No obstante tratarse de un servicio público, una característica deltransporte aerocomercial de cabotaje es que no solo permite la participación de múltiples empresas, sean estas estatales o privadas, sobre una misma ruta concesionada por el Estado, sino que el Código Aeronáutico es bien claro en cuanto a la no exclusividad de las Concesiones para operar una ruta en la República Argentina (7).

Por ello creo que no puede se puede tratar la tarifa de un servicio público de tipo monopólico, como el gas o la luz, con el mismo enfoque que la tarifa aérea. 

La tarifa aérea es el precio que paga cada usuario en virtud del contrato de transporte aéreo celebrado con el transportista, quien debe llevar al pasajero del punto “a” al punto “b” como contraprestación por ese precio que pagó el pasajero. Ese precio debería ser suficiente para que el transportista desarrolle su empresa y obtenga ganancias.

Como dijimos antes y como veremos a continuación en la Argentina la tarifa está regulada por el Estado Nacional, que fija un precio mínimo y otro máximo. Dentro de esa banda de precios, los transportistas pueden fijar la tarifa pero, aunque lo desearan para llenar un vuelo, no pueden vender a un precio menor que la tarifa mínima autorizada por el Estado Nacional.

Como contracara, existen mercados como el chileno, colombiano, estadounidense y europeo entre otros donde la tarifa es libre y se fija en base a la oferta y demanda y donde el Estado controla la seguridad operacional y los abusos por parte de los transportistas, dejando el resto al libre devenir de la oferta y la demanda. En esos sistemas es donde encontramos las famosas tarifas de 30 Euros para viajar dentro de Europa.

Volviendo a las tarifas en la Argentina actual, el Código Aeronáutico establece en su Artículo 109 que “Los itinerarios, frecuencias, capacidad y horarios correspondientes a los servicios de transporte aéreo regular y las tarifas en todos los casos, serán sometidos a aprobación previa de la autoridad aeronáutica”. Como vemos, el Código Aeronáutico constituye un claro ejemplo de regulación intensa y restrictiva de la libertad tarifaria, que era el método preferido al momento de su sanción hace casi 50 años.

La Ley 19.030 (8) de Política Nacional de Transporte Aéreo Comercial, fue sancionada en mayo de 1971 para dar un marco jurídico y orgánico al transporte aerocomercial.

El Artículo 1° es bien claro en cuanto a su objetivo: “La República Argentina adopta como política nacional de transporte aéreo de carácter comercial la que se determina en la presente ley, para regular esa actividad en todos sus aspectos, tanto con relación a los servicios internacionales como internos, manteniéndose la adecuada coordinación con las que se establezcan para los otros medios de transporte, conforme todo ello con los superiores objetivos de la Nación”

Como vemos, el Artículo transcripto nos brinda dos definiciones que son pilares de la actividad aerocomercial nacional. El primero es que la política aérea es la que determina en la Ley 19.030 y el segundo que se trata de una actividad regulada en todos sus aspectos, de tipo intenso como la califica Arana Tagle (9).

El Artículo 6° establece que “El Poder Ejecutivo Nacional complementará económicamente a transportadores nacionales concesionarios de servicios aéreos regulares, cuando por imposición de tarifas no retributivas en rutas o sectores de rutas declarados de interés general para la Nación, la explotación empresaria del total de rutas declaradas con dicho interés general resultare deficitaria.”

Es decir que la Ley 19.030 reconoce que habrá rutas que serán operadas a pérdida por los operadores. Este artículo, como veremos más adelante, fue objeto de reglamentación vía el Decreto 6875/71.

El Artículo 42 establece que “Las tarifas se establecerán consultando los intereses de la Nación, de los usuarios y de los explotadores, con el concepto de tarifa económica retributiva correspondiente a cada ruta y tramo de ruta”.

Este artículo se destaca por la cantidad de definiciones que contiene en tan breve texto: los sujetos protegidos y, el concepto más importante, que es el de Tarifa Económica Retributiva, línea basal del esquema tarifario establecido en la Ley 19.030 que continua vigente hasta nuestros días.

La Tarifa Económica Retributiva de la Ley 19.030 se convirtió en objeto de las más variadas interpretaciones. En realidad nunca se estableció un sistema de cálculo de costos realista y acorde al mercado que pudiera ser usado conforme el espíritu de la Ley 19.030, impidiendo que se cumpla el objetivo de compensar las rutas deficitarias.

En 1989 la Ley 19.030 fue ratificada mediante el Decreto 1591/1989 (10), que disponía la privatización de Aerolíneas Argentinas. En su artículo 8 se establece que se ratifican las normas de la Ley 19.030 que regulan la actividad del transporte aerocomercial.

En el aspecto tarifario, mediante el Decreto 6875/1971 (11), se reglamentó el Artículo 6ª de la Ley 19.030.

El estado debe complementar a los explotadores que deban operar con tarifas no retributivas, aquellas que no cubren los costos. Como dijimos más arriba, nunca se logro un esquema de costos que refleje cabalmente los costos generales de la industria y puntualmente los de cada compañía.

Mediante la Resolución 275/1987 (12), publicada en el Boletín Oficial del 27 de Junio de 1987 se creó el “sistema de bandas” a través del cual, en base a una “tarifa de referencia” establecida por la autoridad para cada ruta, los transportadores podían apartarse en un porcentaje de un 20% hacia abajo o hacia arriba de esa tarifa de referencia.

Así, se intentaba flexibilizar el esquema tarifario vigente entonces, al cual - en la misma Resolución 275/1987 - se lo catalogó como rígido y que no colaboraba a que las empresas evolucionen tecnológicamente.

El sistema de bandas es tal vez uno de los mayores avances en el sistema regulado ya que, en teoría, permite al transportista ofrecer diferentes tarifas y controlar, aunque sea parcialmente, sus ingresos y confrontarlos con sus costos. El sistema de bandas no deja de ser un esquema regulado.

La Resolución 47/2001 (13) del Ministerio de Turismo y Cultura intentó actualizar la Resolución 275/87, que ya había visto ampliados sus márgenes iniciales de apartamiento de la Tarifa de Referencia.

En 1991 entro en vigencia en nuestro país la Ley 23.928 (14) de Convertibilidad del Austral. La dolarización de 1991 significo que un peso equivalía a un dólar y que el sistema de bandas imperante en el país deviniera abstracto, o fuera puesto en un segundo plano, ya que la tarifa de referencia y el apartamiento de la misma autorizado por la Autoridad, permitían que las empresas vivieran en un ambiente de casi desregulación tarifaria ya que, de no haber existido ataduras tarifarias, las mismas no hubieran sido muy diferentes a las que se cobraban por entonces.

Volviendo a la Resolución 47/2001, ante la inminente crisis económica que afectó a la Argentina desde 1998, que explotó a fines de 2001, las empresas comenzaron una “guerra de tarifas” para mantener su porción de un mercado que se empezaba a achicar pero que seguía manteniendo tarifas en pesos con una paridad uno a uno con el dólar estadounidense.

La Resolución 47/2001 resolvió que los explotadores podrían cobrar tarifas mayores o menores de hasta un 35% de la tarifa de referencia (15). También se aprovechó para actualizar la tarifa de referencia.

Tomemos como ejemplo la ruta a Puerto Madryn, cuya tarifa de referencia según la Resolución 47/2001 era de $125.

El explotador podía cobrar un máximo de $169 (35%) o un mínimo de $81 (-35%). Un espectro bastante atractivo, siempre y cuando la cotización del dólar siguiera en un peso.

En Diciembre de 2001 un transportista pagaba por una aeronave, por ejemplo, US$50,000 o $50,000 mensuales en concepto de leasing. Pero en Marzo de 2002 ese explotador debía seguir pagando la aeronave US$50,000 pero, fruto de la devaluación del peso, eran ahora $150,000 ó más.

La tarifa de referencia máxima a Puerto Madryn pasó de 169 dólares a poco mas de 50.

En poco tiempo, salvo Aerolíneas Argentinas y Austral, todos los explotadores dejaron de operar ante ese escenario de tarifas reguladas en pesos y costos en dólares.

Poco después del dictado de la Resolución 47/2001 el problema tarifario pasó a ser la disparidad entre costos libres en dólares e ingresos regulados en pesos.

El Decreto 1654/2002 (16) declaró la emergencia del sector aerocomercial en el marco de la Ley 25.561 (17) de Emergencia Publica y Reforma del Régimen Cambiario, derogó la Resolución 47/2001. En sus considerandos, entre otros hechos, reconoce que las empresas sufrieron las consecuencias de los desequilibrios de la economía nacional, identificando como las mayores victimas a las empresas que operan en cabotaje.

También, que los costos tiene un alto porcentaje de componentes extranjeros, como las aeronaves y los seguros e incluso algunos costos locales se han visto incrementados en pesos.

Pero lo que más interesa desde el punto de vista tarifario, son los siguientes considerandos:

Que por Resolución Nº 47 de fecha 13 de diciembre de 2001 del ex-MINISTERIO DE TURISMO, CULTURA Y DEPORTE se establecieron las tarifas de referencia y las bandas tarifarias vigentes, que permiten a los explotadores de servicios regulares de transporte aéreo interno de pasajeros aplicar tarifas mayores o menores hasta un TREINTA Y CINCO POR CIENTO (35%) respecto de aquéllas.

Que la cantidad de pasajeros de cabotaje se redujo considerablemente a pesar de mantenerse los mismos niveles tarifarios.

Que el exceso de oferta en un mercado deprimido por la recesión de la actividad económica por una parte y la existencia de bandas tarifarias que no se ajustan a los costos operativos de las empresas por otro, pueden provocar la existencia de tarifas predatorias de mercado, susceptibles de conllevar a una competencia absurda con valores no compensatorios, que a su vez pueden impedir llevar adelante la explotación comercial en condiciones de seguridad y rentabilidad, durante un período razonable.

Que, como consecuencia de lo expuesto, resulta conveniente adecuar las tarifas de referencia y las bandas tarifarias vigentes que sirven de marco para la determinación de los precios al público de los servicios que prestan los explotadores regulares de transporte aéreo interno de pasajeros, a fin de su compatibilización con el actual nivel de los costos de la actividad.

Si bien el Poder Ejecutivo Nacional hace un diagnostico exhaustivo de la situación del mercado aerocomercial de cabotaje, en vez de innovar vuelve a fijar una tarifa de referencia, esta vez con una actualización en la forma de calcular los costos, aunque eliminando los mínimos y  aumentando el máximo por ruta a 1,9 veces la tarifa de referencia.

En líneas generales, el Decreto 1654/2002 hizo un detallado análisis del sector, dispuso una serie de medidas paliativas, estableció una nueva tarifa de referencia y eliminó los mínimos, entre otras medidas referentes a seguros, impuesto al valor agregado, etc.

Cuatro años después, el sector aerocomercial seguía de mal en peor y el Poder Ejecutivo debió dictar el Decreto 1012/2006 (18) de Emergencia Aerocomercial. Al igual que en 2002, en los considerandos del Decreto 1012/2006 se destaca la gran cantidad de costos en moneda extranjera, haciendo especial énfasis en el combustible, que duplicó su valor desde el Decreto 1654/2002.

El Decreto reconoce en uno de los considerandos que “existen destinos de cabotaje cuya tarifa por kilómetro se encuentra por debajo del promedio, y que por lo tanto la recuperación de los valores retributivos de la misma no pueden subordinarse a un incremento promedio, o cuya demanda resulta insuficiente y debe dárseles un tratamiento diferencial a partir del establecimiento de un régimen de compensación de combustible aeronáutico en el marco de lo normado por el Artículo N° 138 del Código Aeronáutico ”.

El artículo 6º  en su segundo párrafo merece analizarse con cuidado, ya que dice “El incremento dispuesto en el párrafo precedente deberá considerarse a cuenta de la tarifa económicamente retributiva dispuesta por el artículo 42 de la Ley N° 19.030, que deba autorizar en el futuro la SECRETARIA DE TRANSPORTE del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS, como Autoridad de Aplicación en la materia”

“A cuenta” según Garrone (19) es el cumplimiento parcial de una deuda, que se imputa a su pago definitivo. El Poder Ejecutivo reconoce que la tarifa se quedara “corta” en algunos casos y que habrá incrementos futuros.

Con fundamento en el Art. 7º del Decreto 1654/2002 que dice “Instruyese a la Secretaria de Transporte a establecer modalidades diferentes a las fijadas en el Artículo 4º del presente decreto, en rutas de interés geopolítico, estratégico, turístico o atendiendo a la emergencia aerocomercial del sector”, la Resolución 35/2002 (20) intenta brindar protección a los usuarios residentes en las provincias de Chubut, Formosa, Jujuy, Misiones, Neuquén, Rio Negro, Salta, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán”.

Para ello se dispone que el 20% de las plazas de los vuelos a esas provincias deban contar con una tarifa que no supere en un 20% la tarifa de referencia. Es una solución interesante para una situación de crisis como la de 2002, aunque más acorde a un mercado con tarifas desreguladas que a uno de tarifas reguladas como el de la Republica Argentina.

Desde mi punto de vista, el sistema actual de regulación tarifaria podría, llegado el caso, ser usado por algún Gobierno como un arma para ahogar financieramente a las líneas aéreas que operan en el mercado domestico argentino, no habilitando o demorando aumentos tarifarios. Por otra parte creo que el sistema actual no protege ni al explotador ni al pasajero, sujetos protegidos por el Articulo 42 de la Ley 19.030.

Recién en la década de 1970 se empezó a plantear seriamente un cambio radical en la forma en que el estado regulaba la actividad aerocomercial. El análisis de la regulación o desregulación de tarifas excede el marco simplemente jurídico ya que entran a jugar factores económicos, políticos y hasta sociales. Dozo (21) es bien claro al respecto: “El fenómeno de la desregulación trasciende el campo del derecho toda vez que, más que una problemática estrictamente vinculada al poder regulador del Estado, constituye la expresión de determinados procesos políticos, económicos y sociales”.

En un esquema de tarifas reguladas como el de nuestro país, y al no poder gestionar sus ingresos, los transportistas van a intentar tener coeficientes de  ocupación más altos y una tarifa promedio más cercana al límite máximo autorizado por la Autoridad. En síntesis, los transportistas reducen la oferta.

La desregulación tarifaria no implica dotar de una libertad absoluta, es simplemente dejar al arbitrio de las fuerzas del mercado, en base al principio de oferta y demanda, la fijación de la tarifa más conveniente para ese horario o día de semana. El Estado debería ejercer un poder de policía restringido a los aspectos operacionales, de protección de los derechos del usuario y de cumplimiento con los principios vigentes respecto de la propiedad de los explotadores que pretenden ser concesionarios.

En 1976 comenzó en Chile un proceso desregulador que se inició por el mercado de carga internacional, luego el de pasajeros y en 1979 con el Dictado del Decreto 2564 en el que se dispuso la plena libertad para ingresar al mercado y establecer las tarifas en los servicios de cabotaje. En los considerandos el Decreto Ley 2564 menciona la libre competencia y baja de costos como herramientas para mejorar el transporte aerocomercial. Chile vio que el control por parte del estado debe ser respecto de los aspectos operacionales y de seguridad y no tarifaria, ya que la libertad garantiza el desarrollo del transporte aéreo.

Hasta el año 1991 en Colombia regia un esquema similar al actual de la Argentina en el que la autoridad establecía un mínimo o un máximo para cada ruta (resolución 20625 de 1988). Entre 1992 y 2007 rigió un  esquema de libertad vigilada (resolución 15542 de 1991).

Según Aerocivil, la autoridad colombiana: "El país ha venido adoptando un proceso de flexibilización gradual de su régimen de tarifas, que pasó de un sistema de libertad vigilada, vigente hasta 2007, cuando se liberaron los pisos tarifarios, quedando solamente un control en las tarifas máximas (techo de la banda) y que permitió precios promocionales y de descuento que estimularon el crecimiento del tráfico aéreo, especialmente en el segmento local".

Este esquema se liberalizó a partir de abril del 2012, cuando la autoridad aeronáutica dejó de controlar los techos de las tarifas aéreas y eliminó la obligatoriedad del sobrecargo de combustible. Puede decirse, entonces, que en la actualidad Colombia aplica un régimen de libertad de tarifas aéreas, acorde con las tendencias internacionales que se observan en los principales mercados de transporte aéreo.

Creo que un primer paso a tomar seria derogar el Art. 109 del Código Aeronáutico, ya que de dicho artículo surge la necesaria aprobación previa por parte de la autoridad de las tarifas, itinerarios y frecuencias en los vuelos nacionales.

La regla sería entonces la libertad y la no intromisión de la Autoridad en tarifas, frecuencias e itinerarios, salvo cuando hiciera falta que el Estado Nacional intervenga en pos de un interés que así lo justifique.

Al estilo de lo hecho en Colombia, se debe hacer en etapas. En la primera una reducción de la tarifa mínima permitida respecto de la de referencia, que obviamente debería ser actualizada.

Si la regla general es libertad en la fijación de tarifas, itinerarios y frecuencias creo innecesaria la vigencia de la Ley 19.030 y su decreto reglamentario, sustituyéndola con normas puntuales para el mejor desarrollo de la aviación comercial de cabotaje.

Hoy la República Argentina se encuentra en una situación de suma comodidad en caso de tomar una decisión de desregular las tarifas ya que existen infinidad de ejemplos de los cuales servirse para comenzar un proceso desregulatorio en el plano tarifario.

Solo debemos modificar levemente el Código Aeronáutico y derogar la Ley de Política Aérea y compensar dichas medidas con un mejor sistema de Audiencias Públicas y un esquema que asegure la expansión del medio aéreo.

(1) Federico Videla Escalada. “Manual de Derecho Aeronáutico” Ed. Zavalia, Buenos Aires 1978, Pág. 461.

(2) Código Aeronáutico de la República Argentina, Ley 17.285. Publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina el 23/03/1967.

(3) Código Aeronáutico de la República Argentina, Articulo 94: “Se considera interno el transporte aéreo realizado entre dos o más puntos de la República.”

(4) Fecha de Publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina: 10/12/1998.

(5) Publicada en el Boletín Oficial el 27 de Mayo de 1971.

(6) Art. 5to de la Ley 26.412 de Expropiación de Aerolíneas Argentinas y Austral, publicada en el Boletín Oficial el 22 de Septiembre de 2008.

(7) Código Aeronáutico Argentino, Articulo 104: “La concesión para operar en una ruta no importa exclusividad”.

(8) Publicada en el Boletín Oficial el 27 de Mayo de 1971.

(9) Luis A. Arana Tagle. “Propiedad Estatal del tráfico aéreo”. La Ley,  Año 2010, Tomo “A” Pág. 970.

(10) Publicado en el Boletín Oficial el 03/01/1990.

(11) Publicado en el Boletín Oficial el 01/03/1972.

(12) Publicada en el Boletín Oficial el 27/06/1987.

(13) Publicada en el Boletín Oficial el 21/12/2001.

(14) Publicada en el Boletín Oficial el 27/03/1991.

(15) La Resolución 47/2001 autorizó una baja de hasta un 45% respecto de la tarifa de referencia en dos casos: con condiciones especiales de anticipación en la emisión y, si el pasaje formaba parte de un paquete turístico.

(16) Publicado en el Boletín Oficial el 06/09/2002.

(17) ]Publicada en el Boletín Oficial el 07/01/2002.

(18) Publicado en el Boletín Oficial el 08/08/2006.

(19) José Garrone. “Diccionario Jurídico”. Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1986. Pág. 9.

(20) Publicada en el Boletín Oficial el 01/11/2002.

(21) Fernando Dozo. “La desregulación aérea. Implicaciones para América Latina”. 1988. Revista de Estudios de Integración Latinoamericana. Pág. 29.