En la primera clase de Elementos Derecho Administrativo del Ciclo Profesional Común de la Facultad de Derecho de la UBA, nuestro gran profesor, el Dr. Juan Octavio Gauna,  dejó caer una frase que resonó para mí como una moneda en un pozo vacío: "Las luces de los semáforos son actos administrativos". La afirmación me provocó algo de perplejidad en ese momento. ¿Cómo podía un artefacto lumínico emitir voluntad estatal? La respuesta, elegante en su simplicidad, iluminaba el concepto de actuación administrativa automatizada: el semáforo ejecuta una decisión previa, tomada por autoridad competente, sobre la regulación del tránsito. El acto administrativo no es la luz; es la ordenanza que programó la secuencia. El semáforo, mero instrumento.

Casi cuatro décadas después de esa clase, el Municipio de Zárate pretende que un chatbot no sea un instrumento sino directamente un funcionario público con poder de decisión.

El decreto que desafía las categorías

El 7 de noviembre de 2025, el intendente del Partido de Zárate, Marcelo Matzkin, firmó el Decreto 532/25, publicado en el Sistema de Boletín Oficial Municipal de la Provincia de Buenos Aires. Su artículo 3 establece: "Desígnase a ZARA como funcionaria no humana del Municipio de Zárate, única encargada del servicio de atención al vecino no presencial, dependiente de la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital, con la función de Directora General de Atención al Vecino No Humana".

El artículo 4 completa la arquitectura: "Las decisiones y respuestas emitidas por ZARA, en su carácter de funcionaria no humana municipal, tendrán la calidad de actos administrativos válidos y vinculantes para la Administración Municipal, y sólo podrán ser revocadas por un funcionario de rango superior".

¿Qué distingue a ZARA del semáforo de Gauna? Formalmente, un decreto de designación. Sustancialmente, nada. Ambos ejecutan instrucciones previas sin voluntad propia. Pero mientras nadie pretendió jamás que el semáforo fuera un funcionario, Zárate construye una ficción jurídica que tensiona los fundamentos del derecho público.

La competencia como excepción

El principio de legalidad administrativa, columna vertebral del Estado de Derecho, establece una regla que los abogados memorizan en primero o segundo año, pero cuyas implicancias tardan lustros en comprender: para el poder público, la incompetencia es la regla; la competencia, la excepción. El funcionario sólo puede hacer aquello que la ley expresamente le autoriza. El ciudadano, en cambio, puede hacer todo lo que la ley no prohíbe.

Esta asimetría no es caprichosa. Responde a una desconfianza fundacional hacia el poder, heredada del constitucionalismo liberal y consagrada en el artículo 19 de nuestra Constitución Nacional: "Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados".

El artículo 19 no es solo una garantía de libertad individual; es un límite estructural al poder estatal. La Administración no puede extender sus tentáculos hacia la esfera privada salvo que exista daño a terceros, afectación al orden público o a la moral pública. Y cuando actúa, debe hacerlo con competencia expresamente atribuida por norma.

¿Tiene el intendente de Zárate competencia para crear una categoría inexistente en el ordenamiento jurídico argentino, la de "funcionario no humano"? El Decreto-Ley 6.769/58, Ley Orgánica de las Municipalidades bonaerenses, no prevé nada semejante. Tampoco la Ley 26.944 de Responsabilidad del Estado. Ni el Código Civil y Comercial. Ni la Constitución Provincial. Zárate innova donde no tiene potestad para innovar y afectar derechos de los administrados.

El problema de la voluntad

Los actos administrativos son, según la definición clásica, manifestaciones de voluntad de un órgano estatal en ejercicio de función administrativa. La palabra clave es voluntad. Las “máquinas” no la tienen.

Cuando ZARA le responda a un vecino que su reclamo fue rechazado, no estará ejerciendo voluntad; estará ejecutando una inferencia estadística sobre patrones de lenguaje, entrenada con datos que alguien seleccionó según criterios que el administrado desconoce. No hay razonamiento jurídico; hay predicción probabilística. No hay motivación en el sentido del artículo 7 de la Ley 19.549; hay output algorítmico.

El decreto de Zárate intenta sortear el obstáculo mediante una ficción: llamar "funcionaria" a lo que es software. Pero las ficciones jurídicas tienen límites. No pueden contradecir la naturaleza de las cosas ni vaciar de contenido categorías que el ordenamiento superior consagra.

Si ZARA es funcionaria, ¿puede ser sumariada? ¿Puede incurrir en falta grave? ¿Puede ser destituida por mal desempeño? ¿Tiene derecho a estabilidad? Las preguntas revelan el absurdo.

La trampa procesal para el administrado

Aquí emerge el problema práctico que debería alarmar a cualquier abogado litigante.

Si las decisiones de ZARA son "actos administrativos válidos y vinculantes", el administrado que pretenda impugnarlas deberá, en principio, agotar la vía administrativa. El artículo 4 del decreto prevé que esos actos "sólo podrán ser revocadas por un funcionario de rango superior". Esto sugiere un recurso jerárquico ante la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital.

Pero, ¿qué ocurre si el administrado quiere interponer recurso de reconsideración? El artículo 89 del Decreto-Ley 7647/70, Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, dispone que este recurso se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto. ¿Debe el vecino de Zárate "reconsiderar" ante un chatbot?

La respuesta debería ser obvia: no. Exigir que un ciudadano interponga recurso de reconsideración ante una inteligencia artificial, para recién después acceder a un funcionario humano, constituye un exceso ritual manifiesto y un retardo de justicia. Es convertir el procedimiento en obstáculo, no en garantía.

La jurisprudencia de la Corte Suprema es clara al respecto. En "Colalillo" (Fallos 238:550), el tribunal (ya en 1957) estableció que el proceso no puede ser conducido en términos estrictamente formales y que la renuncia consciente a la verdad es incompatible con el servicio de la justicia. De allí nació la doctrina del exceso ritual manifiesto: las formas procesales existen para garantizar derechos, no para frustrarlos. Enfrentar al administrado a la duda sobre la posibilidad de interponer o no recurso de reconsideración ante una inteligencia artificial, para recién después acceder a un funcionario humano, invierte esa lógica.

La responsabilidad sin responsable

La Ley 26.944 establece que la responsabilidad del Estado es objetiva y directa. Esto significa que, si ZARA causa un daño, el Municipio de Zárate responde sin necesidad de probar culpa. Hasta aquí, el administrado está protegido.

Pero el artículo 9 de la misma ley dispone que los funcionarios y agentes públicos responden personalmente cuando actúan "incurriendo en culpa o dolo". Este es el mecanismo que permite al Estado repetir contra el agente que causó el daño, y también el que habilita la acción directa del damnificado contra el funcionario.

ZARA no puede incurrir en culpa ni en dolo. No tiene estados mentales. Sus errores son outputs de un modelo estadístico, no decisiones moralmente reprochables. Si el Municipio paga una indemnización por un acto dañoso de ZARA, ¿contra quién repite? ¿Contra el Subsecretario de Innovación, por omisión de supervisión? ¿Contra la empresa que desarrolló a ZARA , por producto defectuoso? ¿Contra el intendente que firmó el decreto de creación?

El decreto no responde estas preguntas. Crea la ficción pero no asume sus consecuencias.

El espejo albanés

Zárate no está solo en esta aventura. En septiembre de 2025, Albania designó a Diella, un sistema de IA desarrollado con Microsoft, como "Ministra de Estado para Inteligencia Artificial". El primer ministro Edi Rama prometió que Diella haría del país "un lugar donde las licitaciones públicas estén 100% libres de corrupción".

Pero hay un dato incómodo: en el Índice de Percepción de la Corrupción 2024 de Transparency International, Albania obtiene 42 puntos y se ubica en el puesto 80. Argentina, con 37 puntos, ocupa el puesto 99. Albania está mejor que nosotros y, además, mejorando.

La pregunta no es si Albania puede resolver su problema de corrupción con una IA. La pregunta es qué dice de nuestro sistema que un país que está 19 puestos arriba en el ranking anticorrupción experimente con soluciones tecnológicas mientras nosotros seguimos confiando en los mismos mecanismos que nos mantienen estancados.

¿Es Diella la solución? Probablemente no. Pero al menos Albania está intentando algo. Zárate, con ZARA, copia la forma sin el fondo: designa una "funcionaria" que aún no existe, porque la licitación para desarrollarla recién se abrió después del decreto.

Lo que el decreto no dice

El Decreto 532/25 omite cuestiones que cualquier implementación seria de IA en el sector público debería contemplar:

No hay previsiones sobre protección de datos personales. ZARA procesará información sensible de los vecinos sin que el decreto mencione siquiera la Ley 25.326.

No hay mecanismo de auditoría algorítmica. El ciudadano no sabe qué criterios aplica ZARA ni puede verificar si discrimina por barrio, género o cualquier otro factor.

No hay protocolo de derivación. ¿Cuándo debe ZARA transferir el caso a un humano? El silencio es total.

No hay régimen de actualización. Los modelos de lenguaje se degradan con el tiempo; sus respuestas pueden volverse obsoletas o incorrectas. ¿Quién supervisa? ¿Con qué frecuencia?

La pregunta constitucional

El artículo 19 de la Constitución Nacional protege la esfera privada del ciudadano frente a la intromisión estatal. Pero también establece, implícitamente, un modelo de regulación: el Estado interviene cuando hay daño a terceros o afectación del orden público, no antes. La regulación legítima es la que controla resultados, no la que burocratiza procesos.

ZARA invierte esta lógica. Crea un intermediario algorítmico entre el ciudadano y la Administración, obligando al primero a atravesar un filtro cuyo funcionamiento desconoce. No regula resultados; interpone obstáculos.

Si el vecino de Zárate tiene un problema real, que afecta sus derechos, debería poder acceder a un funcionario humano que evalúe su situación con criterio jurídico. No debería tener que convencer primero a un “artefacto” con IA  de que su problema merece atención.

Cierre: los riesgos del pionerismo

El decreto de Zárate proclama con orgullo que el municipio "se convierte en pionero en la incorporación formal de inteligencia artificial a la estructura orgánica municipal". Es cierto. También es cierto que los pioneros suelen recibir los primeros ataques.

Juan Octavio Gauna tenía razón sobre los semáforos: son instrumentos que ejecutan decisiones previas. ZARA es lo mismo, con mejor marketing. La diferencia es que nadie pretendió nunca que el semáforo tuviera un cargo.

Setenta y cinco millones de pesos, quince años de exención fiscal para empresas de IA, un decreto con pretensiones de vanguardia. ¿Innovación real o ficción jurídica vestida de futuro? La respuesta llegará cuando, ojalá que no, ZARA se equivoque. Y entonces, ojalá que tampoco descubramos que, detrás de la "funcionaria no humana", siempre hubo humanos que optaron no asumir la responsabilidad de decidir.