I. Antecedentes

Uruguay promulgó la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental N.º 16.466, con fecha 19 de enero de 1994. Esto quiere decir que este año la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental cumplió sus primeros 30 años. Esta ley es una de las primeras leyes típicamente ambientales que contó nuestro país, y ha cambiado la posibilidad de llevar a cabo determinados proyectos, ya que conforme la misma en determinados casos se deberá pasar por un procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Según el artículo 7 de la Ley N.º 17.283, de 28 de noviembre de 2000 (“Ley General del Ambiente”) la evaluación del impacto ambiental y los procesos de autorización correspondiente se encuentran dentro del elenco de instrumentos de gestión ambiental.

Por otro lado, la Ley N.º 16.466 es de suma relevancia ya que regula la recomposición del ambiente ante casos de depredación, destrucción o contaminación del ambiente. Es decir, si bien existe una definición de daño ambiental prevista en la Ley N.º 17.283, lo que típicamente se conoce por daño ambiental, y en particular, con sus consecuencias (recomposición del ambiente) aparece regulado por la Ley N.º 16.466.

 II. El régimen de autorizaciones ambientales

 A. Aspectos generales

El Decreto Nº 349/005, de 21 de setiembre de 2005 (“Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales”) reglamentó la Ley N.º 16.466. De conformidad con el mismo, determinadas actividades, construcciones u obras requieren contar previo a su construcción u operación, con determinadas autorizaciones ambientales otorgadas por el Ministerio de Ambiente (como así lo indica el artículo 1 del Decreto N.º 349/005).

Es de suma importancia destacar que el artículo 11 de la Ley N.º 16.466 regula la responsabilidad de los titulares y sucesores a cualquier título, de derechos reales, posesión o tenencia de los bienes inmuebles afectados, así como los profesionales a cargo de su ejecución, dirección u operación.

En ese sentido, estos sujetos serán solidariamente responsables, administrativa y civilmente por la realización de aquellas de las actividades, construcciones u obras cuando estas: (i) no hubieren obtenido la autorización ambiental correspondiente; (ii) se hubieren apartado de las condiciones establecidas en la autorización o en los antecedentes que hayan dado mérito a su otorgamiento.

B. La Autorización Ambiental Previa (“AAP”)

La Autorización Ambiental Previa se regula por el artículo 2 del Decreto N.º 349/005. El artículo 2 del Decreto N.º 349/005 lista ciertas actividades, construcciones u obras, que deberán contar con una Autorización Ambiental Previa, sean las mismas de titularidad pública o privada. Por citar algún ejemplo, la AAP es necesario para poder construir unidades o complejos industriales o agroindustriales, casas en la faja de defensa de costas, parques eólicos, y plantaciones forestales; siempre y cuando cumplan las características enunciadas en dicho artículo.

Por ejemplo, no todas las industrias requieren contar con AAP, sino solo aquellas que cumplan algunas de estas características: (i) más de una hectárea de desarrollo fabril, incluyendo a esos efectos, el área construida, las áreas de operaciones logísticas y los sistemas de tratamiento de emisiones y residuos; (ii) fundición de metales con una capacidad de procesamiento mayor o igual a 50 (cincuenta) toneladas anuales; (iii) fabricación de sustancias o productos químicos peligrosos cualquiera sea su capacidad de producción; (iv) fraccionamiento y almacenamiento de sustancias o mercaderías peligrosas.

Es importante tener presente que diversos decretos posteriores ampliaron o modificaron el listado de actividades, construcciones u obras que requieren contar con AAP. Entre ellos podemos destacar los siguientes decretos: (i) Decreto N.º 178/009, de 21 de abril de 2009; (ii) Decreto N.º 162/014, de 4 de junio de 2014; (iii) Decreto N.º 72/016, de 9 de marzo de 2016; (iv) Decreto N.º 271/018, de 28 de agosto de 2018; (v) Decreto N.º 368/018, de 5 de noviembre de 2018; y (vi) Decreto N.º 294/019, de 30 de setiembre de 2019.

En ese sentido, el procedimiento para obtener la AAP consta de diferentes etapas enumeradas en el artículo 3 del Decreto N° 349/005: (i) comunicación del proyecto; (ii) clasificación del proyecto; (iii) solicitud de la Autorización Ambiental Previa; (iv) puesta de manifiesto; (v) audiencia pública; y (vi) resolución.

(i) Comunicación del proyecto.

El interesado en realizar alguna de las actividades, construcciones u obras que requieren obtener la AAP, según se detalló anteriormente, debe comunicar el proyecto a la Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental (en adelante, “DINACEA”) presentando la información que se detalla en el artículo 4 del Decreto N° 349/005.

Entre la información que se debe presentar, se debe incluir el detalle de los posibles impactos ambientales que pudieran producirse indicando para los impactos negativos o nocivos, las medidas de prevención, mitigación o corrección previstas. Ahora bien, ¿qué es un impacto ambiental negativo o nocivo? Siguiendo la definición del artículo 2 de la Ley Nº 16.466, un impacto ambiental negativo es toda alteración de las propiedades físicas, químicas o biológicas del medio ambiente causada por cualquier forma de materia o energía resultante de las actividades humanas que directa o indirectamente perjudiquen o dañen: (a) la salud, seguridad o calidad de vida de la población; (b) las condiciones estéticas, culturales o sanitarias del medio; o (c) la configuración, calidad y diversidad de los recursos naturales.

Asimismo, el interesado deberá presentar la clasificación del proyecto a criterio del técnico responsable y del proponente. Dicha clasificación se realiza según las siguientes categorías descriptas en el artículo 5 del Decreto:

- Categoría “A”: cuando el proyecto presente impactos ambientales negativos no significativos, dentro de lo tolerado y previsto por las normas vigentes. Los proyectos clasificados en esta categoría no requieren un Estudio de Impacto Ambiental.

- Categoría “B”: cuando el proyecto presente impactos ambientales negativos moderados mitigables en forma conocida. Los proyectos clasificados en esta categoría requieren un Estudio de Impacto Ambiental sectorial o parcial.

- Categoría “C”: cuando el proyecto presente impactos ambientales negativos significativos, se encuentren o no previstas medidas de prevención o mitigación. Los proyectos clasificados en esta categoría requieren un Estudio de Impacto Ambiental total o completo.

Entonces, nos podemos encontrar con proyectos que no deben contar con AAP y otros que sí deben contar con AAP. Dentro de estos últimos, algunos no requieren un Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, “EsIA”), otros requieren EsIA parcial y otros EsIA total.

(ii) Clasificación del proyecto.

Una vez presentada la comunicación del proyecto, el Ministerio de Ambiente (en adelante, el “Ministerio”) dispone de un plazo de 10 días hábiles para evaluar la información aportada y ratificar o rectificar la clasificación propuesta por el interesado. Si la Administración no se pronuncia dentro del plazo, se tendrá por ratificada la clasificación propuesta.

Una vez que se ratifique o rectifique la clasificación, se expedirá el Certificado de Clasificación Ambiental.

(iii) Solicitud de la Autorización Ambiental Previa.

El interesado debe presentar la solicitud de AAP junto con los documentos del proyecto y el EsIA correspondiente. Este último debe abarcar el proyecto y su posible área de influencia, realizándose una comparación objetiva entre las condiciones anteriores y posteriores a la ejecución del proyecto, en sus etapas de construcción, operación y abandono.

(iv) Puesta de manifiesto.

En esta cuarta etapa el interesado publicará un aviso, cuyo texto es librado por el Ministerio, en el Diario Oficial, en un diario de circulación nacional y en un diario de la localidad más cercana al emplazamiento del emprendimiento.

(v) Audiencia pública.

Si bien la realización de una audiencia pública es preceptiva para los proyectos clasificados en Categoría “C”, el Ministerio tiene potestad de exigirla en los otros casos considerando las repercusiones culturales, sociales o ambientales del proyecto.

(vi) Resolución.

Una vez finalizadas todas las etapas correspondientes a los proyectos clasificados en alguna de las tres categorías, la DINACEA elaborará un informe no vinculante y lo elevará al Ministerio para que este dicte resolución y otorgue la AAP.

C. La Autorización Ambiental de Operación (“AAO”)

La Autorización Ambiental de Operación aparece regulada por el artículo 23 del Decreto N.º 349/005. El Decreto N.º 349/005 incorpora la necesidad de contar con Autorización Ambiental de Operación, para poder no ya construir determinados proyectos, sino para poder operar los mismos. La AAO es una autorización que se otorga por 3 años, vencido el cual debe ser renovada.

La AAO se requiere para algunos proyectos que requieren AAP. Por lo que es una autorización que no se requiere de forma autónoma, sino complementaria a la AAP. Es decir, no existen proyectos que requieren únicamente contar con AAO, sin que previamente hayan obtenido una AAP.

Los proyectos que deben contar con AAO aparecen listadas en el artículo 23 del Decreto N.º 349/005. Es importante destacar que diversos decretos posteriores amplían el listado antes referido, incluyendo los siguientes decretos: (i) Decreto N.º 162/014, de 4 de junio de 2014; (ii) Decreto N.º 271/018, de 28 de agosto de 2018; y (iii) Decreto N.º 368/018, de 5 de noviembre de 2018.

D. Autorización Ambiental Especial (“AAE”)

 La Autorización Ambiental Especial aparece regulada por el artículo 25 del Decreto N.º 349/005. Dicho artículo declara objeto de estudio ambiental y autorización especial, de conformidad con el artículo 17 de la Ley N° 16.466, de 19 de enero de 1994, las actividades siguientes, siempre que hubieran sido construidas, autorizadas o puestas en operación sin haber requerido Autorización Ambiental Previa:

a. Las unidades o complejos industriales o agroindustriales en operación a la fecha de entrada en vigencia del referido decreto, que de cualquier forma ampliaran sus instalaciones o su capacidad productiva y que por sus características anteriores o las resultantes de la ampliación, quedarán comprendidas en cualquiera de las previstas para el numeral 19 del artículo 2. La norma aclara que tales ampliaciones podrán ser ejecutadas bajo responsabilidad del titular, aun encontrándose en trámite la autorización referida, siempre que el proyecto de ampliación hubiera sido comunicado al Ministerio de Ambiente, con por los menos 30 (treinta) días de anticipación a la fecha prevista para el comienzo de las obras.

b. Las unidades o complejos industriales o agroindustriales en operación a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, que presentaran cualquiera de las características previstas para el numeral 19 del artículo 2.

c. Las minas a cielo abierto, a cualquier título, en operación a la fecha de entrada en vigencia del referido decreto.

Por otro lado, la norma aclara que a los efectos de las actividades previstas en los literales "b" y "c" de este artículo, el Ministerio de Ambiente, elaborará y publicará un plan de aplicación gradual por ramos, sectores, zonas o tipos.

Por último, en lo que refiere a la AAE, destacamos que diversos decretos han ampliado el elenco de proyectos que deben contar con dicha autorización, entre los cuales se encuentran los siguientes: (i) Decreto N.º 178/009, de 21 de abril de 2009; (ii) Decreto N.º 162/014, de 4 de junio de 2014; (iii) Decreto N.º 271/018, de 28 de agosto de 2018; (iv) Decreto N.º 368/018, de 5 de noviembre de 2018; y (iv) Decreto N.º 405/021, de 10 de diciembre de 2021.

 III. El daño ambiental

 Además de los aspectos antes señalados, la Ley N.º 16.466 también es de suma trascendencia ya que regula la recomposición del ambiente.

Salvo la definición del daño ambiental que introduce el artículo 3 de la Ley N.º 17.283, existen contadas referencias al daño ambiental de forma expresa. Dicho artículo establece que: “se entiende por daño ambiental toda pérdida, disminución o detrimento significativo que se infiera al medio ambiente.”.

Sin perjuicio de ello, lo que la doctrina define típicamente por daño ambiental, con sus consecuencias directas (incluyendo la obligación de recomponer el ambiente) aparece regulado en nuestro Derecho bajo otros conceptos. De hecho, la recomposición del ambiente no se deriva de forma expresa del concepto de daño ambiental, sino que se deriva de la depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente. En este sentido, el artículo 4 de la Ley N.° 16.466 establece quien provoque depredación, destrucción o contaminación del medio ambiente en violación de lo establecido por dicha ley, será civilmente responsable de todos los perjuicios que ocasione, debiendo hacerse cargo, además, si materialmente ello fuere posible, de las acciones conducentes a su recomposición.

IV. Conclusiones

La Ley N.º 16.466 cumplió sus primeros 30 años y ha cambiado la realidad de la instalación de ciertos proyectos en Uruguay, ya que para poder llevar a cabo determinadas actividades, construcciones u obras es necesario llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental, y contar con ciertas autorizaciones ambientales.

Pero, además, la trascendencia de esta ley la encontramos en la regulación de la recomposición del ambiente ante casos de depredación, destrucción o contaminación del ambiente. Es decir, si bien existe una definición de daño ambiental prevista en la Ley N.º 17.283, lo que típicamente se conoce por daño ambiental, y en particular, con sus consecuencias (recomposición del ambiente) aparece regulado por la Ley N.º 16.466.