Por Pablo D. Cirilli

El objeto de estas palabras consiste en describir y comentar una situación que se está verificando en la actualidad con respecto a aquellos conciudadanos que, como consecuencia de los vaivenes económicos que se vienen sucediendo en nuestro país desde hace mas de veinte años, se han convertido en acreedores del Estado Nacional que no han ingresado a ninguno de los canjes de deuda soberana oportunamente dispuestos, y hasta el momento no han podido percibir sus acreencias; no obstante contar con sentencia firme dictada por nuestro más Alto Tribunal que les ha reconocido el crédito reclamado.

Antecedentes del tema bajo análisis.

La parte actora de esta historia era titular de bonos del Estado Nacional Bontes05; los cuales en su momento fueron “canjeados” por los denominados “Préstamos Garantizados” (1). Mediante la suscripción del contrato de préstamo garantizado y el canje de los bonos por dicho préstamo, el Estado Nacional pretendió reducir la tasa de interés y diferir el vencimiento de los pagos de esa deuda pública. Como contrapartida, el Estado Nacional se comprometió a abonar la deuda en dólares estadounidenses y garantizar el pago de la misma mediante la afectación de recursos que le correspondían a la Nación de conformidad al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos o recursos del Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria, hasta la suma que resulte necesaria para atender los vencimientos de capital e intereses de los Préstamos o Bonos Nacionales garantizados en que se convirtió la deuda pública nacional.

Con motivo del dictado del Decreto Nº 471/02 (integrante de la llamada “normativa de la emergencia)(2), la actora interpuso acción de amparo a fin de que se declare la inconstitucionalidad del referido Decreto y se le abonase la deuda que mantenía el Estado Nacional bajo los mismos términos y condiciones del contrato de préstamo garantizado del cual había participado.

En primera instancia, con fecha 27 de noviembre de 2003, la justicia en lo Contencioso Administrativo Federal hizo lugar a la acción deducida por la parte actora resolviendo declarar la inconstitucionalidad de los decretos 214/02, 320/02 y 471/02, y ordenando al Estado Nacional – Ministerio de Economía abonar a la actora las obligaciones previstas en los Bontes05 canjeados en su oportunidad por prestamos garantizados de conformidad a las condiciones en que fueron pactados los mismos. Esta sentencia fue oportunamente confirmada por la Cámara Contencioso Administrativo Federal.

Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso Recurso Extraordinario Federal, el cual fue concedido por la Cámara y finalmente con fecha 6 de octubre de 2009  la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia definitiva, resolviendo rechazar el Recurso Extraordinario interpuesto por el Estado Nacional. Como consecuencia de ello, quedó firme la sentencia dictada a favor de la actora que resolvió que el Estado Nacional debe abonarle los Bonos canjeados en su oportunidad por prestamos garantizados, de conformidad a las condiciones en que fueron pactados, esto es, en dólares y con una tasa de interés del 7% anual.

Terminada la discusión sobre el fondo de la cuestión con la sentencia de la Corte, se inició la etapa de ejecución de sentencia. La actora no adhirió al canje de deuda previsto en el Decreto 563/10.

Dentro de la etapa de ejecución de sentencia, se intimó al Estado Nacional a abonar la deuda generada por el no pago de los bonos reconocida a favor de la actora. Sin embargo, en ese momento, el Estado Nacional se opuso a pagar la deuda argumentando la aplicación al caso de las previsiones establecidas en los artículos 49 y 51 de la Ley 26.456 (3).

En esta ley, al igual que en todas las leyes de presupuesto dictadas a partir del ejercicio 2005, se mantuvo el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del gobierno nacional contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha.

Como consecuencia de este diferimiento, el juzgado de primera instancia hizo lugar al planteo esgrimido por el Estado Nacional, lo cual fue confirmado posteriormente por la Cámara, y por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, haciendo aplicación al caso de marras de lo resuelto en el fallo “Tonelli, Pablo Gabriel y otro c/ Estado Nacional s/amparo sobre ley 25.561”, con fecha 14 de agosto de 2013.

En el corriente año, la actora cumplió la edad de 75 años, por este motivo se pensó en la posibilidad de retomar el cobro de la deuda, debido a que las leyes de presupuesto correspondientes a los ejercicios 2004 a 2005 exceptuaban del diferimiento en el pago a las personas tenedoras de bonos que acreditando su tenencia en la Caja de Valores S.A. al 31 de diciembre de 2001, hubieran alcanzado la edad de 75 años.

Sin embargo, pese a que el diferimiento fue mantenido hasta la ley de presupuesto actual, la excepción prevista para el caso de las personas mayores de 75 años no corrió con la misma suerte, y ya ha dicho la Corte en el precedente “Galindo de Spota Norma Carmen c/ Estado Nacional s/ Proceso de Conocimiento – Ley 25561” del año 2015, que solo resultan abarcados por dicha excepción aquellas personas que hubieran llegado a la requerida edad al momento de vigencia de la ley que incluía la excepción; o sea la Ley 25.967 de Presupuesto general de la Nación para el periodo 2005. Lamentablemente la actora no contaba con esa edad al momento del dictado de la Ley 25.967 y por ello no pudo hacer uso de la excepción prevista en la misma.

La situación se torna aún más injusta teniendo en cuenta que con el dictado de la Ley 27.249, publicada en el Boletín Oficial el 1 de abril de 2016, se dejaron sin efecto el conjunto de “leyes cerrojo” que impedían el pago a tenedores de bonos con ley extranjera, y sin embargo se dejó afuera de este beneficio a los tenedores de bonos con ley Argentina; con lo cual, el Estado Nacional ha priorizado el pago de las acreencias a acreedores foráneos en detrimento de los acreedores locales.

En este punto cabe resaltar además que la actual ley de presupuesto mantiene el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del gobierno nacional dispuesto en todas la leyes de presupuesto dictadas desde el periodo 2005, hasta la finalización del proceso de reestructuración de la totalidad de la deuda pública contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha. Asimismo, los pronunciamientos judiciales firmes emitidos contra las disposiciones de la ley 25.561, el Decreto Nº 471/02 y sus normas complementarias, recaídos sobre dichos títulos –tal como ocurre en el caso bajo comentario- están incluidos en el diferimiento indicado anteriormente.

De esta forma, del análisis del intrincado esquema normativo vigente en esta materia es posible sostener que los títulos de deuda pública que constituyen el objeto del caso bajo comentario, aún hoy se encuentran diferidos en el pago de sus servicios y amortización de capital, pero no han perdido su virtualidad de mantener la condición de acreedores del Estado Nacional de sus tenedores y al Estado Nacional como deudor de aquéllos aunque el crédito esté diferido en su cobro.

Ello es así toda vez que el Estado Nacional no ha repudiado su deuda, tal como lo han expresado en sus votos los Dres Maqueda y Highton de Nolasco en el considerando 19) del precedente de la CSJN “Galli” (4). Allí ambos magistrados sostuvieron que “... la República Argentina, no repudió su deuda pública. La situación de los titulares de bonos que, como los actores, habiendo podido participar del canje decidieron no hacerlo, no ha sido aún regulada normativamente ...”.

El pronunciamiento de la CSJN en el fallo “Galli” antes citado se emitió en el año 2005 y ha corrido mucho agua bajo el puente desde ese momento.

En este punto me pregunto ¿cuánto tiempo más deberán esperar los acreedores locales del Estado Nacional que no han adherido a los “canjes” para cobrar sus deudas?. Habiendo pasado ya quince años desde el “default”, ¿no habrá llegado la hora de que el Estado Nacional finalmente deje sin efecto el diferimiento de los pagos en cuestión y de una vez por todas cumpla con sus obligaciones de pago de las sentencias que han reconocido el derecho al cobro íntegro de los títulos de deuda de la República Argentina?. Por supuesto considero que la respuesta afirmativa a ambos interrogantes es la que se impone en este caso.

Reflexionando en torno a este tema comparto y destaco lo expresado por alguna jurisprudencia que ha dicho que “si bien el diferimiento de los pagos dispuesto y su vinculación a la capacidad del Estado para hacer frente a los compromisos aparece como un resultado legítimo, ello es así en la medida en que tal postergación no tenga carácter “sine die”, pues en ese caso se estaría aniquilando el derecho para su titular ...” (5)

Considerando que han pasado quince años desde la proclamación del default y más de diez años desde que invariable y sistemáticamente se dispusiera diferir el pago de este tipo de acreencias, dicho diferimiento ya no podría considerarse como una restricción temporal a los derechos de los acreedores y ello importaría ya otra ilegítima restricción a su derecho de propiedad.

El diferimiento de pago de la deuda pública va en contra de lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Patrimonial del Estado.

Tal como lo vengo exponiendo hasta el presente, los acontecimientos que motivan este comentario corresponden a la etapa de ejecución de una sentencia firme y pasada en autoridad de cosa juzgada, respecto de la cual y a los efectos ejecutorios se deben aplicar las normas especificas a tal fin, que no son otras que las (actualmente) están previstas en los artículos 41 y 42 de la ley 27.341. (6)

Lamentablemente se ha arraigado en nuestro país una práctica parlamentaria que consiste en insertar en las leyes de presupuesto, otras disposiciones que no se relacionan directamente con los recursos disponibles y la autorización de gastos para el ejercicio fiscal inmediato, sino que se refieren a cuestiones que si bien inciden en el pasivo estatal, modifican el ordenamiento jurídico de forma definitiva.

Dentro de esta lamentable práctica legislativa se enrolan los actuales artículos 41 y 42 de la ley 27.341, de presupuesto para el año 2017, que –al igual que lo han hecho sus antecesoras desde el año 2004- dispuso el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda pública del Gobierno Nacional relativos a los títulos públicos comprendidos en el régimen de la Ley 26.017 y también dispone que dentro de ese “diferimiento” se encuentran comprendidos los pronunciamientos judiciales firmes, emitidos contra las disposiciones de la ley 25.561 y el decreto 471 del 8 de marzo de 2002, y sus normas complementarias, recaídos, sobre dichos títulos.

En primer lugar y en torno a la incorporación de normas de carácter permanente dentro de la ley de presupuesto, cabe destacar que dicha práctica legislativa va en contra de lo dispuesto expresamente por la Ley de Administración Financiera y Patrimonial del Estado (7) que, al regular las disposiciones generales de las leyes de presupuesto, dispone que “no podrán contener normas de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos” (art. 20, parrafo 2º, ley 24.156).

La doctrina especializada en la materia ha dicho que “una disposición permanente inmiscuida en la ley de presupuesto estaría derogando tácitamente el articulo 20 de la ley 24.156 y, formalmente, contraría el artículo 75 inc. 8º de la Constitución Nacional que habla de fijar “anualmente” el presupuesto (8). Por su parte, la Dra. Maria Angélica Gelli ha considerado que al sancionar normas generales en la ley de presupuesto –v.gr. ratificaciones de decretos de necesidad y urgencia- el Congreso interfiere con otra norma dictada por el propio Poder Legislativo –la ley 24.156- quebrando de esa forma el principio de legalidad, de rango constitucional (9). Finalmente, Mertehikian, siguiendo a Bielsa, considera que el articulo 20 de la ley 24.156 es un “autolímite” impuesto por el propio legislador respecto de su actuación y entiende que éste también integra el bloque de legalidad al que el legislador debe conformar su actuación. Así dice que “... en un verdadero estado de derecho no es concebible que el creador de la norma pretenda desvincularse de sus consecuencias ...” (10).

En este sentido considero claramente que el “diferimiento” del pago de las acreencias de la deuda pública del Gobierno Nacional relativos a los títulos públicos comprendidos en el caso bajo análisis, reitero, que se viene incorporando invariablemente desde la ley de presupuesto del año 2005 en todas las leyes de presupuesto sancionadas hasta el presente, reviste el carácter de permanencia a la que se refiere la Ley de Administración Financiera y Patrimonial del Estado.

El 23 de diciembre de 2001 fue declarada la moratoria de la deuda pública argentina. Luego, a través de la Resolución Nº 20/02 del Ministerio de Economía, dictada con fecha 25 de abril de 2002 se declaró la cesación de pagos del Estado Nacional o default y se dispuso el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda hasta el 31 de diciembre de 2002 o hasta que se completara la refinanciación de los mismos.

Para salir de la situación de cesación de pagos o default el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 1735/04 mediante el cual se dispuso la reestructuración de la deuda de la Nación instrumentada en los bonos cuyo pago había sido objeto de diferimiento según lo dispuesto en el articulo 59 de la ley 25.827.

Como consecuencia del dictado del Decreto 1735/04 y a partir de ese momento, todas y cada una de las leyes de presupuesto han venido invariablemente “diferido” el pago de las acreencias de la deuda pública del gobierno nacional, contraída originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fecha, hasta que el Poder Ejecutivo Nacional declare la finalización del proceso de reestructuración de la misma.

Como se ve en este caso, el diferimiento del pago de la deuda pública del gobierno nacional, que ya lleva 12 años, no tiene un límite temporal definido sino que, por el contrario, está supeditado a una circunstancia aleatoria y subjetiva como lo es la declaración por parte del Poder Ejecutivo de la finalización del proceso de reestructuración de la deuda pública.

De esta forma y teniendo en cuenta que invariablemente desde el dictado de la Ley de Presupuesto General de la Nación para el ejercicio 2005 hasta el presente se han incorporado en la ley de presupuesto de cada año una norma que expresamente dispone el diferimiento de los pagos en cuestión es evidente que esta circunstancia se mantiene inalterada en el tiempo y con vocación de continuidad ininterrumpida; lo que hace, en mi opinión, que la misma haya adquirido el carácter de permanencia al que alude el citado articulo 20 de la ley 24.156.

A mi entender, resulta evidente que no existe vocación alguna del Poder Ejecutivo Nacional en declarar la finalización del proceso de reestructuración de la deuda pública y mucho menos aún de hacer frente al pago de los acreedores que no han adherido a los canjes de deuda establecidos por los Decretos 1735/04 y 563/10.

Los sucesivos “diferimientos sine die” de los pagos de las acreencias determinadas en contra del Estado Nacional, ponen en evidencia una vez más el flagrante avasallamiento de las instituciones jurídicas de nuestro país y la violación sistemática del Estado de Derecho por parte del Poder Ejecutivo Nacional, en este caso además, con la connivencia y complacencia del Poder Legislativo.

Es decir que lo que el Poder Ejecutivo Nacional, en connivencia con el Legislativo, viene realizando son medidas tendientes a impedir el efectivo respeto de los derechos constitucionales transgredidos por las normas que fueron dictadas a partir de la Ley 25.561.

Es así que todas estas medidas ponen en un callejón sin salida a los ciudadanos, que se encuentran atrapados por normas que impiden el cumplimiento de las sentencias judiciales sin base jurídica alguna que pudiera avalar dicha conducta.

Por todo ello, considero que a esta altura de los acontecimientos, los artículos 41 y 42 de la actual Ley Presupuestaria y del resto de la normativa antecedente que le dieron origen, desconocen expresamente los derechos y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución Nacional, tales como el principio de división de poderes, el derecho de propiedad, el derecho de defensa en juicio y el derecho de peticionar a las autoridades.

Por lo tanto frente a la claridad y contundencia de la conculcación de dichos derechos por parte de la invariable conducta que vienen asumiendo en esta materia los Poderes Legislativo y Ejecutivo, esta circunstancia debería ser declarada inconstitucional por nuestro más alto Tribunal en todos los casos que sean sometidos a su decisión en este sentido y de esta forma no continuar convalidando este accionar, tal como viene ocurriendo hasta el momento.

(1) Aprobados y regulados por Decreto PEN Nº 1646/01.

(2) Mediante el cual se dispuso que las obligaciones del Sector Público Nacional, Provincial y Municipal vigentes al 3 de febrero de 2002 denominadas en Dólares Estadounidenses u otra moneda extranjera se convertirían a Pesos a razón de uno con cuarenta ($1.40) por cada Dólar o su equivalente en otra moneda, además de modificar unilateralmente las tasas de interés originariamente fijadas reduciéndolas al 2% anual

(3) Ley de Presupuesto General de la Nación para el ejercicio 2010.

(4) CSJN, in re “Galli, Hugo Gabriel y otro c/ PEN l Ley 25.561. Dos 1570/01 y 214/02 s/ amparo ley 25.561”, del 5 de abril de 2005

(5) Conf. Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, in re: “Greif, Jorge Federico c/ PEN –Ley 25.565- Dto 214/02 y 471/02 –Bonos- (Merryl Lynch) s/ Proceso de Conocimiento – Ley 25.561” del 10/07/06. Ver ídem esa Sala, “Vaquero Eduardo” del 12/7/06.

(6) Ley de Presupuesto General de la Nación para el ejercicio 2017

(7) Ley 24.156

(8)Sagües, Nestor P., “Elementos de Derecho Constitucional”, t.2, p.138, Buenos Aires, 2º edición, 1997.

(9) Cfr. Gelli María Angélica “ Constitución de la Nación Argentina. Comentada y Concordada”, p. 552, La Ley, 2º ed. Buenos Aires, 2003.

(10) Mertehikian, Eduardo, “Las leyes de presupuesto del Estado y la modificación del orden jurídico en un auspicioso fallo”, nota al caso “Osses Miguel A, y otros c/ Ministerio de Defensa”, CNFed Contenciosoadministrativo, sala I, del 11 de octubre de 1996, La Ley, 1997-B-361.