La denominada Reforma de la Justicia Federal. Crítica y propuestas
Por Pablo A. Pirovano(*) & Enrique V. Del Carril(**)

El Poder Ejecutivo ha enviado al Senado de la Nación un proyecto de ley de reforma de la Justicia Federal de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho proyecto ha sido enunciado por el presidente como una Reforma Judicial profunda que tiende, según sus anuncios, a darle más independencia a la Justicia Federal de las influencias políticas del poder de turno.

 

1. No se trata de una reforma judicial sino de un aumento de organismos

 

Un análisis del proyecto muestra claramente que solo consiste en un aumento de órgano judiciales y del Ministerio Público junto con la unificación de diferentes fueros especializados actualmente existentes.

 

Una reforma judicial tiene como premisa adoptar un plan que tienda a mejorar los tres aspectos sustanciales del sistema judicial: el humano, el administrativo funcional y el institucional. No se trata de un mero aumento del número de organismos pues, si se mantiene la forma de trabajar actual esta medida, en lugar de remediar los problemas los agravará y tornará más lenta e ineficaz el servicio.

 

El Poder Ejecutivo ha transmitido a la población su desconfianza y disconformidad con el funcionamiento y la independencia de los 12 Jueces Federales Penales de la Ciudad de Buenos Aires que hoy son acusados por distintos funcionarios del Estado alegando su falta de independencia y una supuesta lealtad al partido que gobernó hasta diciembre de 2019. Este juicio de valor, por cierto discutible, no es motivo suficiente para ampliar el número de jueces y funcionarios del Ministerio Público, ni tampoco es la solución a hipotéticos malos desempeños de los actuales jueces pues, si realmente hubiera causales de destitución el camino impuesto por la Constitución Nacional es el juicio político previa acusación del Consejo de la Magistratura ante el Tribunal de Enjuiciamiento.

 

Está claro, por lo tanto, que la reforma sólo tiende a diluir las facultades de los actuales jueces mediante el aumento de su número de 12 a 46, de los cuales 23 serán nuevos cargos cubiertos por jueces subrogantes designados sin pasar por las etapas de selección impuestas por la Constitución (antecedentes y concursos de oposición), lo cual implica que la mitad de los jueces federales penales no tendrán estabilidad pues durarán hasta que sus reemplazantes sean designados cumpliendo las etapas constitucionales. Ello sin duda afecta la independencia de estos jueces pues su futuro dependerá de la evaluación política de su desempeño como subrogantes. Ello por cuanto la incidencia de la política partidaria en el Consejo de la Magistratura es una lamentable realidad percibida por la ciudadanía y una de las principales razones del desprestigio y desconfianza respecto al desempeño de la Justicia.

 

Nadie duda que la justicia necesite ser reformada en muchos aspectos. De hecho, la oposición presentó un proyecto con algunas características parecidas, pero ello fue previo a 2017 en donde el contexto económico y social del país dista mucho del actual.

 

El costo de esta ley se estima solo en sueldos de jueces en más de 1500 millones, a lo que debe sumarse una cifra similar en reformas edilicias. Si se decide invertir en mejorar la justicia sería más lógico orientar los fondos a reingeniería de procesos, sistemas, capacitación y en expediente y audiencias digitales. Eso traería transparencia, métricas y tableros de control de la gestión.

 

En síntesis, no puede calificarse este proyecto como un paso a una reforma judicial que debería ser una política de Estado a fin de restituir la confianza de la ciudadanía con sus jueces.

 

2. Falta de fundamentos empíricos

 

La primera y más importante crítica que corresponde formular al proyecto es la total ausencia de estudios empíricos que fundamenten las distintas medidas que contiene el proyecto. 

 

Esta crítica reviste particular importancia en lo referente a aquellas reformas que inciden sobre el fuero penal pues en el mismo se prescribe la aplicación del nuevo Código Procesal Penal el cual realiza un cambio esencial pues se pasa a un procedimiento acusatorio pleno, donde la investigación criminal pasa en forma plena a los fiscales. Esta novedad  implicará una disminución de la carga de trabajo en los juzgados pues no tendrán intervención activa en la investigación limitando su función jurisdiccional al control de legalidad de la actuación de los fiscales y la resolución de las incidencias que puedan plantear las partes en el transcurso de la investigación criminal así como también autorizar medidas de prueba que a los efectos de proteger garantías constitucionales requieren la autorización judicial.

 

La misma observación cabe respecto a la proyectada unificación de los fueros federales en lo Contencioso Administrativo y en lo Civil y Comercial. y en la fusión de los fueros Penal Económico con Penal Criminal Federal. En ambos campos, la unificación implica dejar de lado especialidades en diferentes ramas del derecho que tienen sus particularidades como son el Derecho de la Navegación y el de Propiedad Intelectual referido a Patentes y Marcas hoy a cargo de la Justicia Federal Civil y Comercial o bien, todo lo concerniente a los delitos penales económicos especiales (tributarios y aduaneros). A su vez, se pierde la oportunidad de analizar la posibilidad de trasladar la competencia civil y comercial de aquellos casos donde interviene el Estado en el ámbito del derecho privado a los juzgados nacionales de estos fueros que atienden asuntos similares.

 

La fusión entre fueros destruye la especialidad en la materia, con un plazo de 30 días para que los empleados se capaciten en la materia de un fuero que les es completamente ajeno. Hay temas, por ejemplo, penal tributario, que son extremadamente complejos y por lo tanto disminuirá la calidad de la justicia. Esto pasa en los cuatro fueros fusionados.

 

Luego de esta introducción pasamos a referirnos a las distintas particularidades de la reforma propuesta.

 

3. Fuero Penal. El número de Jueces, Fiscales de Primera Instancia y Tribunales de Juicio

 

El resultado del proyecto en el ámbito penal es el siguiente:

 

  • 46 jueces federales de garantías;
  • 23 fiscalías;
  • 8 defensorías
  • 17 tribunales Orales de juicio.

Como se adelantó, estos números deben analizarse teniendo en cuenta que el propio proyecto establece que se aplicará el nuevo Código Procesal Penal que instaura un proceso acusatorio.

 

En la actualidad el fuero en lo Penal Económico se encuentra en una situación de equilibrio, pues ingresan tres mil (3.000) nuevos expedientes por año y se resuelve aproximadamente la misma cantidad, continuando otros tantos expedientes en trámite. En promedio, en el año 2018, cada juzgado recibió doscientas sesenta y siete (267) nuevas causas. Si hay 46 juzgados y 52 semanas de turno, van a estar 1 semana por año de turno. En cuanto al fuero Criminal y Correccional Federal, surge que se registran quinientas doce (512) causas de corrupción en trámite. En el año 2019 ingresaron ciento cincuenta y seis (156) causas nuevas, de las cuales ciento quince (115) se resolvieron durante el mismo año y cuarenta y una (41) continuaron en trámite. En promedio, cada juzgado recibió trece (13) causas de corrupción en 2019.

 

La reforma prevé dos jueces de garantías por cada fiscal cuando la proporción debería ser inversa o mayor en favor de la creación de fiscales. Atento que los jueces ya no tienen la carga de la investigación deberían realizarse estudios de campo para determinar cuántas fiscalías deberían ser atendidas por un juez de garantías el cual solo tendrá a su cargo el control de los actos de investigación y las órdenes de allanamiento solicitadas por los fiscales. Lógicamente un Juez podrá atender varias fiscalías.

 

Tampoco tiene sustento el número de jueces en proporción a la carga de trabajo. Parecería que 46 jueces que ya no tienen a su cargo la investigación es un número exagerado. A ello se une como demostración de improvisación o, en el peor de los casos, una aviesa intención política, la creación de 23 de esos cargos que serán ocupados por jueces subrogantes carentes de la estabilidad que otorga el cumplimiento de los pasos impuestos por la Constitución Nacional.

 

Las reglas proyectadas para la designación de los subrogantes mueven a sospecha de intereses solapados, porque incluye su cobertura con subrogantes elegidos por la Cámara Nacional de Casación que no es el tribunal de alzada del fuero nacional ni es el que recibe a los magistrados subrogantes. Además, estos magistrados subrogantes elegidos a dedo, tendrán a su cargo las causas nuevas, las que debe presumirse serán en su mayoría denuncias al gobierno anterior, todo ello mientras transcurre un larguísimo “mientras tanto” de la tramitación de los concursos. Debe tenerse en cuenta que el plazo máximo de un año previsto en el Proyecto no difiere mucho del que establece hoy la Ley 26080 para la generalidad de los concursos. Sin embargo, el último concurso para cargos de los juzgados criminales y correccionales federales (4 cargos), se demoró más de 7 años desde su inicio en 2005 hasta la asunción de los designados en la segunda versión del anulado concurso 140 en el año 2012.

 

El proyecto no resuelve que pasaría de no alcanzar los jueces nacionales para cubrir las vacantes en federal. Ello, sabiendo que muchos de los magistrados de este fuero ya han prestado conformidad con el pase a la CABA y al día de hoy existen muchos otros tantos juzgados vacantes.

 

En cuanto a los Tribunales orales la reforma planea crear cinco más, lo cual los llevaría a 17. La realidad que hoy puede percibirse es que los Tribunales Orales están sobrecargados u organizan deficientemente su trabajo. En el procedimiento oral, la concentración es un principio fundamental que actualmente no se cumple. Un juicio oral debe tener continuidad desde su inicio a su finalización y, actualmente, respecto a los juicios donde están involucrados delitos en ejercicio de la función pública, la ciudadanía observa que se celebran una o menos audiencias a la semana. A su vez las incidencias procesales planteadas generalmente por las defensas no se resuelven en audiencia, todo lo cual conspira con la confianza que la ciudadanía debe tener en su justicia. La reforma crea un número de tribunales orales que no se encuentra avalado por estudios de campo y, lo que es peor, no analiza en sus fundamentos el tema de la falta de concentración que es la base de este tipo de proceso público sujeto al control ciudadano.

 

Párrafo aparte merece el estudio que se está encarando para instaurar el juicio por jurados. Esta reforma, exigida por la Constitución, puede fracasar si no se soluciona el problema de la concentración.

 

En cuanto a las defensorías, para establecer su número debería estudiarse el porcentaje de casos planteados donde el imputado no elige abogados privados. Tampoco parece haberse realizado un estudio en este aspecto.

 

Respecto a la creación de juzgados federales con especialidad penal en las provincias, debe advertirse que se está otorgando la posibilidad al juez actualmente a cargo del juzgado multicompetencia que tome el nuevo juzgado a crear. Pero si el juez decide quedarse en su actual juzgado, la estructura de la secretaria penal se irá al nuevo juzgado quedándose el juez con las causas penales en trámite ahora atendida por una estructura no especializada. Tengamos en cuenta que, si se le traslada el sumariante al juez que se queda con la causa, especialmente teniendo en cuenta la complejidad de estas, lo más probable es que prescriba. 

 

En lugar de duplicar el Fuero Federal Penal desdoblando secretarias que poseen estructuras que ya se ha probado que se encuentran corrompidas y perpetuar el peor fuero judicial argentino, debería haberse continuado con la idea original: i. Unificar con la justicia nacional penal, que transmitiría cultura de trabajo y prestigio a un renovado fuero federal. ii. Reforzar en el nuevo fuero federal la competencia dirigida a toda forma de crimen organizado y complejo, ganando en perspectiva al ciudadano común. iii. Mientras se traspasan las competencias a CABA, proyectar estos recursos y capacidad de trabajo (son 400 jueces y fiscales) hacia todo el conurbano o AMBA, incluso Rosario, donde se cometen la mayoría de los homicidios y operan las bandas más poderosas. Ese simple plan es gratis, supera las contingencias políticas y gremiales, e implicaría un verdadero cambio cultural y daría remedio -en lugar de agravar duplicando Comodoro Py- a la desigualdad de acceso a la Justicia entre Capital y resto del país. 

 

4. Pautas de acción en un verdadero plan de reforma judicial en materia penal

 

Conforme a lo expresado el camino adecuado es la inclusión del fuero nacional en el fuero federal. Luego se van pasando a la CABA las competencias comunes, como se viene haciendo ahora, lo que puede además incluir el traspaso de las partidas de cargos que van quedando vacantes; también, en aplicación del 129 CN se puede retener en la nueva justicia federal los delitos más graves de la ciudad de Buenos Aires, donde está el asiento de los tres poderes y es la capital de la Nación. No puede ser indiferente al gobierno nacional que en la capital proliferen los homicidios, los secuestros, la trata de personas, la piratería del asfalto, etc. Hasta podría ser derivada la competencia federal a todos los casos de corrupción. De esa forma se aprovecha el recurso profesional existente en la justicia nacional.

 

5. Fuero Contencioso Administrativo y Federal Civil y Comercial

 

En este punto nos remitimos a lo expuesto en el anterior punto 2 donde nos referimos al tema. Insistimos que la unificación de estos fueros requieren un plan general de reforma en donde se involucre también los actuales juzgados nacionales civiles y comerciales y se analice la conveniencia de mantener juzgados con competencia especial en determinadas materias específicas como son las Patentes y Marcas y el Derecho de la Navegación.

 

6. Transferencia de Tribunales a la Justicia de la CACBA

 

En el Proyecto se concreta la transferencia de juzgados del fuero ordinario penal a la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires.

 

Si bien consideramos que debe concretarse la transferencia de los órganos judiciales con competencia en el territorio de la ciudad de Buenos Aires al sistema de Justicia de dicha Ciudad, creemos que en el proyecto se encara esta transferencia sin planeamiento alguno y limitándolo al fuero ordinario penal.

 

Nuevamente se ve claro la improvisación y falta de planeamiento lo cual aumenta las sospechas de que la reforma solo tiene propósitos políticos partidarios y no se trata de una verdadera reforma judicial profunda la cual queda pendiente y, nuevamente, se encaran modificaciones que solo son parches sin fundamento alguno que no mejorarán el servicio de justicia.

 

Además, genera mayores suspicacias respecto de la incorporación de la justicia nacional a la nueva versión de Comodoro Py en el tiempo incierto de la finalización de las transferencias de la totalidad de sus competencias a la CABA. Nuevamente, la previsión de los plazos no es más que un acto de cinismo legislativo. Ello en razón de la multitud de cuestiones que involucra la recepción de esos miles y miles de asuntos complejos y graves, por parte de la CABA, y a la vista del tiempo -décadas- que ha llevado transferir el puñado de delitos hasta el momento asumidos en la jurisdicción local. No será entonces un año sino muchos años, con lo que no se conseguirá más que perpetuar la situación actual, con el absurdo, en tanto el proyecto recién habilita la unificación cuando toda la competencia se encuentre transferida, de tiempos en los que el fuero nacional prácticamente no tenga asuntos que tratar, lo que además habilita a especulaciones por parte de la Ciudad de Buenos Aires, que seguramente demorarán más todo el proceso.

 

Conclusión

 

Una de las estrofas del famoso poema de R. Kipling es perfectamente aplicable al caso:

 

“Si puedes soportar oír la verdad que has dicho,
Tergiversada por villanos para engañar a los necios.
O ver cómo se destruye todo aquello por lo que has dado la vida,
y remangarte para reconstruirlo con herramientas desgastadas.”…..

 

Todos aquellos que durante muchos años han trabajado para que se incorpore la Reforma Judicial como política de Estado están sufriendo lo que describe Kipling. Si este proyecto avanza, seguramente deberemos remangarnos para reconstruir el concepto de reforma judicial con herramientas desgastadas.

 

 

Citas

(*) Pablo Pirovano, socio en P&BA Pirovano & Bello- y Tesorero del FORES. Miembro de la Comisión de Justica, Organización judicial y Ejercicio de la profesión del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires
(**) Enrique V. del Carril, socio en del Carril, Colombres, Vayo & Zavalia Lagos- y ex Presidente del FORES. Miembro de la Comisión de Justica, Organización judicial y Ejercicio de la profesión del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires


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