I) Los antecedentes relacionados con la autonomía jurisdiccional de la Ciudad de Buenos Aires

Como es sabido, el Artículo 129 de la Constitución Nacional otorga a la ciudad de Buenos Aires un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción.

Pese a esta disposición constitucional que por otra parte es también un derecho de las provincias, ya que la justicia local, a partir de la constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante la “CABA”) no tiene ni debe ser sostenida por la Nación, han pasado mas de 26 años y todo sigue en veremos en cuanto a su integra implementación.

Las facultades de jurisdicción no significan otra cosa que la posesión de un Poder Judicial. El Estatuto Organizativo de la CABA prevé la creación de un Poder Judicial, el cual, de modo evidente, se encuentra en funciones. Lo que no se encuentran en funciones es la plenitud de sus competencias. Y esto se relaciona también con la Cláusula Transitoria establecida al respecto en el Estatuto Organizativo, la cual establece que los jueces que hoy pertenecen a la Justicia Nacional de Buenos Aires, dependientes del Estado nacional, pasen a ser jueces de la Ciudad de Buenos Aires. 

Todo empezó mal cuando con anterioridad a la promulgación del Estatuto Organizativo, se dictó  la Ley 24588 (denominada vulgarmente Ley Cafiero), la cual va a contrapelo de lo dispuesto por la Constitución Nacional en el artículo 129, ya que retuvo para la Nación la administración de la justicia nacional ordinaria con asiento en la CABA, manteniéndola bajo su jurisdicción y competencia, dejándole a la CABA sólo las facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales.

Luego de esa ley, y con el transcurso de los años, se promulgaron las leyes 25752 de transferencias progresivas de competencias penales, la ley 26357 sobre convenios de transferencias progresivas de competencias penales, y la Ley 26702 de transferencia la competencia para investigar y juzgar los delitos y contravenciones cometidos en el territorio de la CABA. 

Pese a todo ello, la transferencia de competencia siguió viéndose truncada por los distanciamientos políticos y gremiales que siempre han postergado el cumplimiento de la orden constitucional.

Tanto es así, que llegado el año 2016 en el marco de una causa en la que se investigaba el delito de lesiones agravadas por el vínculo, generadas por un padre a su hija menor de edad, la propia justicia penal de la CABA se declaró competente para entender en el caso, ello a pesar de que la figura delictiva se encuentra entre las que entiende la justicia nacional ordinaria. Consideró el magistrado local que la Ley 24588 que recorta la autonomía plena de la Ciudad, lesiona el principio de juez natural y resulta una reglamentación irrazonable de las cláusulas constitucionales de los arts. 129 CN y 106 CCABA (creación del Poder Judicial local) conculcando la forma republicana de gobierno.

Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia en los precedentes “Corrales”, “Nisman” y “Bazan”, debió tomar partido y sostuvo la necesidad de poner en funcionamiento íntegramente las competencias locales. En el último de los fallos que menciono (de abril de 2019), la Corte expuso claramente que: 

1) Es el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la máxima instancia judicial de la Ciudad, por tanto, es quien debe dirimir los conflictos de competencia entre los jueces nacionales con asiento en la CABA y la justicia local. Explicó que la intervención de ese tribunal local fortalecerá el diseño que estableció la Constitución de 1994 en cuanto reconoció un nuevo lugar a la CABA como integrante pleno del orden federal argentino. 

2) Subrayó en este sentido que la Constitución reconoce a la CABA “un régimen de gobierno autónomo” con facultades propias en el orden ejecutivo, legislativo y judicial (art. 129). 

3) La Corte Suprema alertó sin embargo que desde entonces -y por más de dos décadas- resultaba “casi nulo” el avance de la transferencia de la justicia nacional; y que por esa razón debía seguir resolviendo –hasta el dictado de esta sentencia- los conflictos entre jueces que tenían jurisdicción local en la CABA. Ello a pesar de que desde 1996 contaba con una Constitución propia, que establecía la obligación de organizar sus instituciones judiciales. 

4) Sostuvo que, pese a los años transcurridos, el Estado Nacional y la CABA habían avanzado mínimamente en la transferencia de la justicia nacional ordinaria. En consecuencia, a raíz de este “inmovilismo” injustificado, observó que la CABA permanecía con sus instituciones inconclusas; detentaba un poder ejecutivo y una legislatura, pero no tenía un poder judicial completo propio.

5) La Corte Suprema recalcó que esa omisión tenía concretas consecuencias en el funcionamiento del federalismo en la Argentina porque impactaba en la distribución de los recursos públicos. En virtud del incumplimiento del mandato que ordena la autonomía plena porteña, explicó que las veintitrés provincias argentinas financian los gastos que demanda el servicio de administración de justicia del restante distrito.  

6) Esta situación -remarcó- no resulta compatible con los principios de equidad, solidaridad e igualdad de oportunidades que requiere un proceso de desarrollo de escala federal para “equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones” (art. 75, inc. 2 y 19, de la Constitución Nacional).

Aun así, y pese a la confluencia de gobiernos con similar signo político que hubo entre 2016 y 2019, en el Congreso Nacional no se pudo avanzar con la derogación del art. 8 de la Ley 24588 ni siquiera con la transferencia de las competencias que mediante los celebrados en el año 2017 parecía que se habría de resolver definitivamente el entuerto político y gremial que todo este asunto trae por décadas.

En efecto, a cada pasó que fue dándose en el sentido de acordar los traspasos de distintas competencias, incluso más allá de ampliar la criminal, pretendiendo hacerlo con los fueros del trabajo y los civiles y comerciales, tanto la política, pero más aún los gremios y los propios magistrados se alzaron contra la voluntad de ejecutar la cláusula constitucional.

Así llegamos a este año 2020, y con el cambio de signo político en el Gobierno Nacional, sumado a necesidades propias de la coyuntura judicial, el actual debate de la reorganización de la justicia penal federal con asiento en la CABA nos trae otra vez a la agenda el necesario traspaso de competencias. ¿Pero cómo se pretende hacerlo?

II) El traspaso de las competencias penales en el Proyecto de Ley

Dentro del Proyecto de Ley de Reorganización de la Justicia Federal Penal (en adelante “el Proyecto”), que posee media sanción en el Congreso Nacional, el CAPÍTULO III, titulado “TRANSFERENCIA DE LA TOTALIDAD DE LA COMPETENCIA PENAL NO FEDERAL A LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES”, se prevé la culminación -en lo que refiere a la justicia penal- del proceso de traspaso de las competencias jurisdiccionales a la Ciudad de Buenos Aires.

En tal sentido, el Proyecto -sin mencionarlo- viene a derogar -o al menos convalidar la interpretación concerniente a la potestad de origen de la CABA para poseer su propia justicia-, lo dispuesto por el Art 8 de la Ley 24588. 

En punto a lo que dispone el Proyecto, su Artículo 29 dispone la transferencia al Ministerio Público y a los jueces competentes de la CABA, respectivamente, de la competencia para investigar y juzgar la totalidad de los delitos cometidos en el territorio de la CABA, con excepción de la materia federal, quienes -dice la norma proyectada- intervendrán conforme a los procedimientos establecidos en el Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 

Para ponerlo en práctica lo antes expuesto, se encomienda al Poder Ejecutivo Nacional a suscribir los acuerdos y convenios que resulten necesarios para la implementación de la transferencia dentro del plazo máximo de TRES (3) años desde su entrada en vigencia. Ello pese a que establece el plazo de dos años como máximo para implementar el nuevo Código Procesal Penal que establece el sistema acusatorio. Este desacople temporal aparece como un primer problema.

Luego, dispone que los acuerdos y convenios que sean suscriptos entre la CABA y el Gobierno Nacional se perfeccionarán con la entrada en vigencia de la ley de la CABA que los apruebe. En este punto, cabe remarcar que la CABA y el Gobierno Nacional ya han suscripto acuerdos para la transferencia progresiva de la totalidad de estas competencias y solamente restaba que el Congreso Nacional apruebe los últimos, por lo que de ser promulgada esta ley, habrá que determinar como juegan estos últimos acuerdos que ya habían sido aprobados por la legislatura de la CABA.

A los fines de llevar a cabo estas transferencias de competencias, el Estado nacional se compromete a transferir a la CABA los cargos, pero sujeta ello a la denominación y atribución de competencias que la legislatura de la Ciudad establezca. Por lo que habrá que examinar dentro del organigrama penal de la CABA si se mantienen todos los cargos que hoy establece el procedimiento penal nacional. Estos cargos son los de los magistrados, funcionarios, y empleados que integran el fuero Nacional en lo Criminal y Correccional (Cámara Nacional de Casación, Cámara Nacional de Apelaciones, Tribunales Orales, Juzgados Nacionales; Tribunales Orales y Juzgados Nacionales de Menores; Juzgado Nacional de Rogatorias; Juzgados Nacionales de Ejecución Penal). 

Una novedad importante respecto a los acuerdos que ya se encuentran suscriptos entre Nación y la CABA es que, el Proyecto dispone que los funcionarios deberán manifestar o haber manifestado en forma expresa su consentimiento para ser transferidos al Poder Judicial de la CABA. Dejando en este aspecto el traspaso de estas personas que componen hoy la justicia nacional en lo penal a su efectiva manifestación de voluntad. De esta forma, se abre un primer manto de duda acerca de la efectiva voluntad legislativa sobre del traspaso, ya que de ser efectuado en cuanto a sus competencias sin que se haga lo propio con la estructura de Recursos Humanos, y eventualmente la edilicia, todo apuntaría a una larga recorrida de muchos mas años que los tres que el Proyecto prevé.

Respecto a esta decisión por el traspaso de parte de los referidos magistrados, funcionarios, y empleados deberá ser comunicada al Consejo de la Magistratura dentro del plazo máximo de CUATRO (4) meses desde su entrada en vigencia en los casos, dice el Proyecto, en que no hubieren dado su consentimiento previamente.  En este aspecto, además de la duda acerca de la cantidad de personas que habrá de manifestar su deseo de traspaso ante una coyuntura que abre demasiados interrogantes acerca de cuando y cómo ello será puesto en práctica, hay todo un tema con aquellos magistrados que asumieron durante el gobierno de Cambiemos y que manifestaron su aceptación de ser transferidos, ya que puede suceder -como de hecho ya ha sucedido en algún caso- que dicha declaración sea dejada sin efecto, previéndose en tales supuestos la judicialización del tema. De ser mayoritaria la negativa al traspaso, tendremos un fuero local penal sin magistrados y tal vez con pocos funcionarios y todas las competencias traspasadas, y un fuero nacional con magistrados y funcionarios sin casos para atender.

Por su parte, del mismo modo que los acuerdos ya suscriptos, este Proyecto prevé que todos estos magistrados, funcionarios, y empleados que sean parte del traspaso, salvo renuncia expresa, conservarán su categoría, la intangibilidad de sus remuneraciones, su antigüedad, obra social y derechos previsionales.

Asimismo, como no podía ser de otra forma, se prevé que la transferencia de competencias será acompañada de los recursos dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional. A tal efecto, se autoriza al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a la CABA las partidas presupuestarias que correspondan. En este aspecto, también queda la duda de cómo se llevará adelante en la práctica si sucede que con relación a las personas el traspaso es minoritario y por ende las estructuras -incluso edilicias- quedan dentro de la organización judicial nacional.

Entre otros de los interrogantes que el Proyecto presenta, encontramos la implementación del traspaso y el sostenimiento operativo del Fuero Penal Nacional. Resulta que el Proyecto prevé que el traspaso se realizará en el término de 3 años. Tal como esta pergeñado, puede suceder que un gran porcentaje de sus magistrados, funcionarios y empleados no manifiesten su voluntad de ser transferidos a la CABA y en ese supuesto, siendo que  el Proyecto dispone que el Consejo de la Magistratura de la Nación se abstendrá de llamar a concurso para cubrir cargos actualmente vacantes o cuyas vacancias se produzcan a partir de la entrada en vigencia de la ley, claramente en un principio y si no hay una coordinación efectiva con los acuerdos que deben llevarse adelante para habilitar las competencias en la CABA, mientras ello suceda, la justicia nacional habrá de resentirse en su capacidad de instrucción y juzgamiento. Todo ello sumado a la disposición de que en el transcurso de dos años este funcionando a pleno el sistema acusatorio.

Además, el Consejo de la Magistratura de la Nación, de manera progresiva y previa autorización de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, deberá adoptar las medidas necesarias para que los órganos judiciales donde se produzcan las vacantes, sean retirados del sistema de sorteos de asignación de causas. Por ende, estos organismos ya no tendrán mas casos a su cargo, ingresando progresivamente a un cono de sombra hasta su definitivo cierre, el que prevé el Proyecto, sucederá una vez finalizadas todas las causas en trámite por ante sus estrados habrán de ser disueltos. Lo dispuesto en el proyecto adelanta un futuro poco promisorio para estos funcionarios que verán morir lentamente sus oficinas, para una vez que ello suceda esperar que el CONSEJO DE LA MAGISTRATURA de la Nación los reubique. 

Como es fácil advertir, este desguace de la justicia nacional sólo contempla lo que se hace (disolución) con los juzgados que están o van quedando vacantes, pero nada se dice sobre los jueces, fiscales y defensores que, mas allá de quedarse progresivamente sin trabajo, no podrán ser reubicados porque su designación es para un determinado juzgado, fiscalía o defensoría del fuero nacional. Con lo que parecería optarse por una larga agonía de estos magistrados del fuero nacional.

De modo evidente, en el Proyecto la cuestión del traspaso no ha sido objeto de un adecuado abordaje técnico y presagia, su eventual promulgación, que habremos de tener muchos más años de dificultades, con variadas idas y vueltas para su implementación definitiva. Sin duda, otra oportunidad pérdida.