Por Juan Patricio Cotter.
Estudio Petersen & Cotter Moine

El Código Aduanero regula el régimen de prohibiciones a la importación y a la exportación de mercadería, estableciendo las clases de prohibiciones, su ámbito de aplicación, las pautas generales para su aplicación y, claro está, las definiciones conceptuales relevantes. Luego, delega en el Poder Ejecutivo la determinación de las prohibiciones concretas, en la medida que se verifiquen los extremos generales y con el objeto de cumplir alguna de las finalidades antes definidas.

El régimen de prohibiciones resulta ciertamente muy importante y se relaciona con el rol fundamental de la Aduana; esto es, el control del tráfico internacional de mercaderías. La Aduana debe controlar lo que ingresa y egresa del país y, por su intermedio, proteger a los administrados del ingreso o egreso de lo no debido.

Sin embargo, la regla general es la libertad para importar y exportar mercaderías, lo que deberá realizarse por los lugares y en los horarios habilitados y con la debida intervención de la autoridad aduanera. Es decir, la regla es la libertad para importar y exportar, pero sujeta al cumplimiento de las formalidades regladas. Formalidades que, conforme dispone el GATT cuando habla de facilitación aduanera, deben ser las mínimas necesarias, a fin de no generar trabas y demoras en el comercio internacional.

De un tiempo a la fecha hemos verificado una intervención cada vez más pronunciada del Poder Ejecutivo en la economía y en cuanto interesa, el comercio exterior no se encuentra ajeno a esta realidad. Existen muchas intervenciones previas a fines estadísticos, de anticipación de información, otras vinculadas a cuestiones de salubridad, sanidad, seguridad y otras medidas restrictivas cuya naturaleza jurídica resulta complejo definir. En todos los casos de intervenciones previas, algunos absolutamente necesarios otros no tanto, existe un común denominador, la necesaria realización de un trámite administrativo previo para la obtención del instrumento jurídico necesario para la posterior tramitación de la operación aduanera.

De este modo, el administrado que quiere importar o exportar una mercadería que tiene un trámite previo definido por la reglamentación, deberá cumplir este cometido antes de dar comienzo al trámite aduanero.

Se han generado no pocas controversias en torno a la determinación de la naturaleza jurídica de estas intervenciones o trámites previos. Puntualmente, existen dudas en relación a si estas intervenciones previas o trámites administrativos previos resultan asimilables a una prohibición de importación o exportación.

La cuestión no es menor visto que si se considerara que estas intervenciones previas resultan asimilables al régimen de prohibiciones, una omisión formal vinculada a la tramitación administrativa podría tener repercusiones infraccionales. En efecto, la clara delimitación del concepto de prohibición tiene impacto directo en varias infracciones aduaneras, visto que muchos de los tipos infraccionales contenidos en el código incluyen a las prohibiciones. Es el caso de la infracción de declaración inexacta (art. 954, ap. 1, inc. b), de la infracción de mercadería a bordo sin declarar (art. 963) y la transgresión de las obligaciones impuestas como condición de un beneficio (art. 965, inc. a) y 968, a).

Por nuestra parte, hemos sostenido que la mercadería que requiere una validación previa para su importación o exportación, no resulta necesariamente una mercadería de importación o exportación prohibida, sino que se trata de mercadería de importación o exportación permitida con trámites previos que deberán ser cumplidos para su importación o exportación.

Sin embargo, cabe reconocer existen valiosas opiniones contrarias a esta interpretación. La jurisprudencia es contradictoria y el tema no es menor visto que, como anticipamos, si se considera que estas intervenciones previas constituyen verdaderas prohibiciones, los defectos formales de que pudieran adolecer los documentos, podrían invalidarlo y podría entonces considerarse que la mercadería es constitutiva de una infracción aduanera.

Consideramos que el pronunciamiento de la Corte Suprema en la causa “Nate”, ha aportado importantes definiciones en relación al régimen de prohibiciones establecido en el Código Aduanero que merecen ser destacadas.

En el caso, la Aduana había condenado al importador por la supuesta transgresión a las obligaciones asumidas al importar una mercadería en excepción a una prohibición. Se trataba de la importación de un bien de capital usado sujeto al cumplimiento de determinadas cuestiones técnicas. La empresa se había comprometido a ser el usuario directo del bien y a gestionar el certificado de reacondicionado que exige la Resolución MEOSP 909/94. La Aduana cuestionó que el bien finalmente lo utilizara un tercero y consideró que se había configurado el tipo previsto en el art. 965, inc. a) del Código Aduanero.

En el trámite de la controversia se analizó el régimen de prohibiciones, puesto que uno de los elementos del tipo previsto en la infracción involucrada es justamente que se trate de mercadería de ingreso prohibido. La comisión de la infracción requiere previamente que la importación de la mercadería hubiera sido admitida en excepción a una prohibición. Es decir, si no existe una prohibición al ingreso de ese bien no puede configurarse la infracción.

Al estudiar el caso, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal consideró que no constituía mercadería de importación prohibida, destacó que se trataba de mercadería de importación no prohibida, pero sujeta al pago de derechos de importación más elevados y al cumplimiento de ciertas condiciones técnicas.

Agregó que si se interpretara que el incumplimiento de cualquier requisito, restricción o condición impuesta para la importación constituye una excepción que desplaza la vigencia de una prohibición general para importar, el ámbito de las prohibiciones resultaría extendido de manera incierta o indefinida. Por tales motivos y visto la inexistencia de una prohibición expresa, la Cámara consideró que no se había configurado el tipo imputado y consecuentemente, dispuso revocar la resolución administrativa que condenaba al importador.

Contra este pronunciamiento la Aduana interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema consideró procedente la apertura de la instancia extraordinaria y confirmó el fallo de Cámara, haciendo suyos los fundamentos jurídicos contenidos en el Dictamen de la Procuración.

En su dictamen, la Procuradora Fiscal ante la Corte, consideró que sostener la tesitura de la demanda, en cuanto a que la Resolución MEyOSP 909/94, fijaba exclusivamente un régimen de prohibición, implicaría elevar a tal categoría a todas las restricciones y simples condicionamientos para la exportación o importación de mercaderías, dando a los arts. 608 y concordantes del código, una latitud tan vasta que llevaría, en la práctica, a desvirtuar el sistema diseñado.

Luego destacó que toda operatoria aduanera ha de realizarse siguiendo las pautas regladas en cuanto a horarios, modos, trámites administrativos, declaraciones y pagos de los correspondientes tributos, y demás requisitos consabidos propios de un régimen tan delicado. Sin embargo, concluyó que ello no puede implicar la inversión de la regla fundamental consagrada en el art. 19 de la Constitución Nacional, elevando entonces a tales requisitos al grado de prohibición.

La doctrina resulta por demás elocuente y clarificadora. El régimen de prohibiciones es un régimen de excepción, las diversas intervenciones previas no resultan necesariamente asimilables a una prohibición. De allí que cabe concluir que debe mediar prudencia en el análisis de los tipos infraccionales que involucran prohibiciones, la regla general es la libertad para importar y exportar mercaderías, las intervenciones previas no necesariamente deben ser asimilables a las prohibiciones.