El Acuerdo de Escazú (ADE) es un tratado internacional sobre Ambiente y Derechos Humanos (DDHH). Fue ratificado por el Congreso de la Nación a través de la Ley Nac. 27566, y está plenamente vigente desde el 22 de abril de 2021. 

El ADE trata sobre temas sensibles: participación pública, derecho a la información ambiental y acceso a la justicia[1].  Para darnos una idea de su importancia, pensemos que su status de tratado internacional otorga al ADE una jerarquía normativa superior a la mismísima Ley General del Ambiente 25675.  Su redacción -al igual que la de la mayoría de los tratados internacionales de Derechos Humanos (DDHH)- es abarcativa y general y contiene conceptos jurídicos indeterminados. 

En el Derecho Ambiental existe un debate entre quienes afirmamos que es más recomendable “regular estrictamente y prohibir excepcionalmente” y quienes creen que es mejor “prohibir por las dudas”.  Dicho debate se libra entre: A) la corriente doctrinaria “compatibilizadora”, que defiende la Primera Opción; y B) las corrientes doctrinarias “expansiva” y “ecologista”, que prefieren la Segunda Opción.[2]   

El debate –más allá de su posible concreción normativa, aún en proceso- se ha dirimido en el ámbito judicial, donde el equilibrio apropiado suele alcanzarse a partir de la segunda instancia. Es allí donde encuentran respaldo los postulados fundamentales de la doctrina que promueve la compatibilización entre desarrollo socioeconómico y protección ambiental.[3]

En éste sentido, un muy reciente e importante fallo de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), relacionado con un proyecto de desarrollo urbanístico (al que nos referiremos puntualmente más abajo), refuerza ahora la tendencia marcada por otros dos precedentes judiciales -uno sobre exploración gasífera off-shore y otro sobre organismos genéticamente modificados– indicando entre los tres una tendencia jurisprudencial decidida en el sentido de la interpretación realista y sensata del ADE.

Los mecanismos de participación pública (MPP) que introdujo el ADE llevaron al procedimiento administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAS) más allá de la Audiencia Pública. Eso es incuestionable, pero una interpretación extralimitada –y por lo tanto irrazonable- de sus normas:

A) Consentiría medidas excesivas e irrazonables, sin beneficio ambiental ni social; y

B) Facilitaría estrategias de bloqueo, ralentización o entorpecimiento tendientes a poner en entredicho la aprobación o continuidad de proyectos e inversiones ambiental y socialmente correctas.

En suma, una interpretación extralimitada del ADE sería perjudicial para el sector privado, el Estado y la sociedad en su conjunto.

En razón de su función y de su vocación, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) procuran llevar al máximo los límites de los derechos ambientales. Es comprensible en muchos casos, pero a veces lo “máximo” es enemigo de lo bueno y posible. Y también, hay que decirlo claramente, existen casos de litigantes abusivos, motivados simplemente por encarnizamientos político-ideológicos o –incluso- que tienen fines extorsivos que enmascaran otros intereses bajo el ropaje de la legítima preocupación ambiental.

Toda “ampliación de derechos” suena como algo bueno, pero cuando bajo esa expresión se encubren iniciativas legislativas directamente perniciosas o simplemente irrealizables (por lo general, contrarias a una elemental realidad económica) la colisión –a veces grave- con otros derechos es inevitable. Esto es así porque invertir los recursos siempre escasos en cuestiones ya reguladas de manera suficientemente “garantista” constituye un esfuerzo mal orientado, toda vez que los detrae de la protección de otros bienes que se encuentran menos protegidos. 

No siempre “todo suma”: a veces, “menos es más”. O, como decía un viejo autor, “la jurismanía es un vicio peligroso”. Y los tribunales, aplicando criterios de razonabilidad y sensatez, son fundamentales a fin de lograr resultados equilibrados y justos.

El fallo “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad c. GCBA y otros s/Amparo”

El fallo de la Sala IV de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA, de fecha 6 de marzo de 2023, en la causa “Asociación Civil Observatorio del Derecho a la Ciudad c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s. Amparo” (pasado en autoridad de cosa juzgada) constituye un ejemplo de interpretación sensata del ADE, en desmedro de las pretensiones extralimitadas de la demanda, cuyos argumentos se apoyaban en la doctrina “expansiva” y “ecologista”.

La actora pretendió finalmente –a través de presentaciones sucesivas y distintas-  que se declarase la nulidad e inconstitucionalidad del proyecto de convenio urbanístico firmado entre el GCBA y la empresa IRSA el 19 de julio de 2021 y del proyecto de ley por el que tramitaba su aprobación y los actos posteriores que se dictasen en consecuencia. Argumentaba que al no haberse dado una instancia de participación pública previa a la suscripción del proyecto de convenio urbanístico se habían violado normas locales y el ADE.

La demanda se rechazó íntegramente porque, en síntesis, la tramitación del convenio urbanístico sí otorgó –conforme a la legislación local de la Ciudad de Buenos Aires, muy avanzada en la materia y observada estrictamente en el caso- la adecuada oportunidad de participar a la actora por medio de la audiencia pública convocada en el marco del trámite de “doble lectura” del proyecto de convenio.

Además, sostuvo el tribunal –con acierto y equilibrio-, las normas locales prevén incluso una instancia ulterior de participación en materia estrictamente ambiental en el marco de la Ley de Impacto Ambiental cuando se traten cuestiones propiamente ambientales vinculadas con un proyecto como el que el convenio urbanístico permite desarrollar.

Alineada con el dictamen del Ministerio Público Fiscal, la sentencia da a entender que la participación pública corresponde respecto de las "decisiones" estatales, no siendo exigible para actos de naturaleza preliminar o preparatoria.

Otros precedentes de interpretación sensata del Acuerdo de Escazú (ADE)

El fallo que comentamos se alinea con otro: el de la Cámara Federal de Mar del Plata, de fecha 5 de diciembre de 2022, emitido en la causa “Godoy, Rubén Oscar c./ Estado Nacional – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible s/Amparo Ambiental” sobre exploración gasífera off-shore en el Mar Argentino.[4] 

En éste último precedente, la Cámara Federal de Mar del Plata dio por cumplidas las instancias de participación ciudadana ordenadas para los vecinos y la Municipalidad de Mar del Plata (realizadas en una nueva Audiencia Pública llevada a cabo el 30/05/22 para el entorno local, y una adicional Consulta Pública nacional realizada el 19/05/22).  La Cámara Federal de Mar del Plata entendió que se había cumplido de ésta manera con los requisitos establecidos en forma “sobreviniente” por el ADE (el proyecto era preexistente). Remarcó también –y esto es muy importante- que no le corresponde al Poder Judicial ponderar o evaluar la forma en que se valora la participación ciudadana, facultad propia de la Administración.

En el mismo sentido, el fallo emitido el 17 de noviembre de 2021 por el Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3 de la Capital Federal, en la causa “Gimenez Alicia Fany y otros c/Estado Nacional – Ministerio de Agroindustria y otros s/ proceso de conocimiento” reformuló parcialmente el procedimiento de autorización administrativa del trigo transgénico HB4, ordenando que se llevaran a cabo “ex post” actividades de información y participación pública que no se habían previsto, por tratarse también de un proyecto preexistente al ADE. 

Sin embargo, la resolución rechazó la suspensión de la autorización administrativa reclamada por la demandante, que invocó en su apoyo interpretaciones doctrinarias del Principio Precautorio que perdieron peso luego de varios certeros pronunciamientos –en clave “compatibilizadora”- de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN).[5]

Conclusión

El Paradigma del Desarrollo es una precondición para el Desarrollo Sustentable: así lo señala la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal[6], en sintonía con la doctrina más esclarecida.[7]

El espíritu del Acuerdo de Escazú (ADE) no consiste en bloquear, ni retardar, ni entorpecer el desarrollo socioeconómico.

La Sustentabilidad se apoya en tres columnas: Ambiental, Social y Económica. 

Por eso, la interpretación del ADE debe ser sensata y no extralimitada: lo que es decir, justa.